ایجاد ظرفیت نهادی برای دموکراسی

نهادهای دولتی از جمله عوامل مهمی هستند که نقشی حیاتی در توسعه جوامع باز و دموکراتیک ایفا می کنند

نهادهای دولتی از جمله عوامل مهمی هستند که نقشی حیاتی در توسعه جوامع باز و دموکراتیک ایفا می‌کنند. این نهادها زمین بازی‌ای را فراهم می‌آورند تا منافع و علایق گوناگون گردهم آمد و به شناسایی مشکل، مذاکره جهت رسیدن به اجماع و اجرای سیاست‌ها بپردازند.

در مرکز این زمین بازی، شهروندان به عنوان موسسان اصلی یک دموکراسی کارآمد قرار دارند. دولت‌ها برای آنکه در فرآیند توسعه دموکراتیک، عاملی مفید باشند باید علاوه‌ بر استقرار فرهنگ خدمت به مردم، ظرفیت لازم برای مشارکت شهروندان در تمام مراحل فرآیند توسعه را نیز ایجاد کنند – از طراحی پروژه‌های توسعه‌ای گرفته تا اجرا و ارزیابی نتایج. این عملکرد به طور فزاینده‌ای در حال تبدیل شدن به یکی از مولفه‌های برنامه‌های ملی و بین‌المللی توسعه است، به عبارتی گامی است مثبت به سوی رسیدن به نتایج مطلوب‌تر در فرآیند توسعه که در جهت منافع عموم مردم می‌باشد.

البته، جدا از نقش مشارکتی که در قالب پروژه‌های توسعه‌ای مختلف طرح‌ریزی می‌شود، مهم است که دولت‌ها در سطوح مختلف، در جهت ایجاد ظرفیت نهادی برای استقرار دموکراسی به عنوان اقدامی پایدار و فراگیر اهتمام ورزند.

● شفافیت

شفافیت نهادهای دولت - سیاست‌ها و مخارج - مولفه‌ای اصلی و ابتدایی در تمام دموکراسی‌های کارآمد است. شفافیت همانند عاملی کنترلی در مقابل تمایل بوروکرات‌ها برای حفاظت از منافع خود یا منافع خاص گروه‌هایی که از راه‌های گوناگون، از جمله فساد، به دنبال دست‌اندازی ناحق بر منابع عمومی‌اند، عمل خواهد کرد. تعهد به شفافیت توسط دولت مثل اولین قدمی است که در برنامه ترک افراد دائم‌الخمر اجرا می‌شود – تا فرد حاضر نباشد اعلام کند که مشکل‌اش چیست- شانس بهبودی‌اش اندک است. به طریق مشابه، تنها راه دانستن اینکه آیا مشکلی وجود دارد یا نه، این است که کارگزاران دولتی به طور منظم و سیستماتیک ملزم به افشای منابع مالی، سیاست‌ها و اقداماتشان باشند. برای انجام این امور به طریق قابل‌اعتنا، دولت‌ها باید یاد بگیرند که چگونه حساب مخارجشان را داشته باشند و اطلاعات مربوط به آن را به گونه‌ای ارائه کنند که شهروندان معمولی و همچنین سایر نهادهای واسطه‌ای، از عهده فهم آن برآیند. زیرا علاوه‌بر حسابداران و متخصصان بودجه، برای پیشبرد امور به مسوولان اطلاعات عمومی، کارمندان بایگانی و کارشناسان فنی نیز نیاز است.

افشای اطلاعات به گونه‌ای که فرآیند دموکراتیک را تقویت نماید، از آنچه در ظاهر به نظر می‌رسد بسیار دشوارتر است. نهادهای زیادی وجود دارند که نفع‌شان در استفاده از اطلاعات عمومی است پارلمان‌ها برای اجرای کارکردهای قانون‌گذاری و نظارتی خود به این اطلاعات نیاز دارند. همچنین دادگاه‌ها برای انجام تحقیقات قضایی و اعلام رای، و روزنامه‌نگاران برای انتقال اخبار به عموم باید این اطلاعات سریعا در دسترس‌شان قرار گیرد و البته اشخاص نیز نه تنها برای حفاظت از منافع شخصی‌شان بلکه همچنین برای انجام وظایف شهروندی خود به عنوان عضوی فعال در فرآیند دموکراتیک، به این اطلاعات نیاز دارند. در عین حال باید توجه کافی مبذول داشته شود تا شرط انصاف رعایت شود. برای مثال ممکن است برخی نهادهای دموکراتیک (مثلا پارلمان) از امتیازی ویژه در دسترسی به اطلاعات امنیت ملی برخوردار باشند. اما این موارد باید تنها در حکم استثنایی در برابر قاعده اصلی، که مبتنی ‌بر برابری و همسانی در آماده‌سازی و انتشار اطلاعات به عموم است، باشند.

خوشبختانه، روند قابل‌تشخیصی در جهان، در جهت افشای مناسب‌تر اطلاعات دولت برای عموم، در حال شکل‌گیری است. این روند در قالب تصویب روزافزون قوانین آزادی اطلاعات که خود ابزاری مرجح برای افزایش شفافیت هستند، قابل مشاهده است. در حال حاضر، حدود ۶۵ کشور دارای قوانینی هستند که مکانیزم‌هایی را در اختیار اشخاص قرار می‌دهد تا از دولت‌هایشان اطلاعات درخواست و دریافت کنند. ۵۳ مورد از چنین قواعدی تنها در طی پانزده سال اخیر به تصویب رسیده‌اند. این انقلاب اطلاعات نه فقط در اثر قدرت‌های فناوری اطلاعات جدید، بلکه همچنین متاثر از بالا رفتن سطح نقش فعال جوامع مدنی و رسانه‌های مستقل است.

داشتن قانون آزادی اطلاعات مصوب شروع خوبی است، اما بدون اجرای موثر آن از سوی نهادهای هیات‌حاکم بی‌ثمر خواهد بود. نیاز شدیدی به ایجاد ظرفیت‌های لازم در این حوزه وجود دارد، همچنانکه در مطالعه سال ۲۰۰۶ موسسه «پیشاهنگ عدالت جامعه باز» نیز به صورت مستند نشان داده شده است. در این مطالعه پاسخگویی نهادهای هیات‌حاکم در ۱۴ کشور به حدود ۲۰۰۰ درخواست اطلاعات عمومی که توسط اشخاص مختلف به ثبت رسیده بود، تحلیل شده است. نتایج نشان داد ۵۶درصد درخواست‌ها در کشورهای فاقد قوانین آزادی اطلاعات بی‌پاسخ مانده‌اند، در حالی که این رقم در کشورهای دارای این قوانین ۳۸درصد بوده است. این مطالعه همچنین نشان داد افرادی که از گروه‌های حاشیه‌ای یا آسیب‌پذیر جامعه‌اند – برای مثال به دلایل نژادی، قومی، مذهبی یا گروه‌های اجتماعی – اقتصادی که معمولا در معرض تبعیض‌اند – کمتر از افرادی که خود را روزنامه‌نگار، نمایندگان NGOها، یا تاجر و کاسب معرفی کرده‌اند پاسخ دریافت نموده‌اند. همچنین پاسخ‌های رسمی ارائه شده به سوال‌های مشابه متقاضیان مختلف در ۵۷درصد مواقع متباین بوده است. در بسیاری از موارد، این ناسازگاری پاسخ‌ها ناشی از رفتار تبعیض‌آمیز کارکنان دولتی با افراد مختلف متقاضی اطلاعات بوده است.

اولویت‌های ایجاد ظرفیت در این حوزه شامل موارد مختلفی می‌شود، از جمله استقرار سیستمی داخلی برای دریافت و ردگیری اطلاعات در کنار تعلیم کارکنان از طریق رویه‌های خاص برای آنکه اطلاعات را به طور یکسان در اختیار عموم قرار دهند؛ برای مثال اگر درخواستی را رد کردند در مورد علت آن توضیح کتبی ارائه دهند. به طور کلی‌تر، نهادهای دولت باید استراتژی روابط عمومی مشخصی برای خود اتخاذ کرده و افرادی را استخدام کنند که برایشان سیستمی جهت به اشتراک گذاشتن اطلاعات به گونه‌ای قابل‌دسترسی توسط عموم، طراحی و پی‌ریزی کنند.

● تقویت جامعه مدنی

روی دیگر سکه ظرفیت نهادی دولت برای توسعه دموکراتیک شهروندان و جامعه مدنی هستند.

دموکراسی‌ها به نقش فعال مردم آگاهی که مایل و قادر هستند در تصمیم‌گیری‌های دولتی موثر بر زندگی‌شان مشارکت کنند، نیازمندند. افراد برای آنکه نیروی‌های موثری باشند، باید اختیار داشته باشند تا خود را پیرامون منافع مشترک‌شان سازمان دهند، همچنین باید اجازه داشته باشند که حقوق اساسی‌شان یعنی آزادی تجمع و بیان را به اجرا گذارند و بر سر میز تصمیم‌گیری در مورد سیاست عمومی جایگاهی داشته باشند.

اما دولت‌ها برای آنکه اجازه دهند جامعه مدنی نقش مشروع خود را در یک جامعه دموکراتیک ایفا کند، نیازمند چه نوع ظرفیت‌های نهادی هستند؟ اول، آنها باید استقرار سازمان‌های غیردولتی را تشویق و تسهیل کنند. این اقدام باید شامل اتخاذ معیارهایی از قبیل قوانین مالیاتی ترجیحی باشند تا به موسسات خیریه اجازه دهد به عنوان موسساتی غیرانتفاعی هزینه‌های خود را کاهش دهند. کارگزاران دولتی مسوول اجرای این مقررات، در انجام وظایف خود باید همواره خدمات عمومی‌ای را که جامعه معدنی فراهم می‌آورد در نظر داشته و به آنها به عنوان شرکای بسیار مهم دولت بنگرند.

متاسفانه این روند در برخی کشورها در جهت معکوسی در حال حرکت است، که این امر نیز به دلیل تحمیل قوانین سختگیرانه‌ای است که به جای یاری دادن به سازمان‌های غیردولتی، راهشان را سد می‌کنند. برای مثال در کشورهایی نظیر روسیه، ونزوئلا، پرو و هند، قوانین یا طرح‌هایی وجود دارد که در مقابل کارکرد موثر NGOها مانع ایجاد کرده و در حقوق آنها برای دریافت کمک از هر منبعی طبق معیارهای بین‌المللی، اخلال ایجاد می‌کنند.»

سایر موانع سد راه فعالیت NGOها عبارتند از:

- الزام‌های غیرمعقول برای ثبت مجدد سازمان

- تاخیرهای طولانی یا درخواست کارمزدهای بالا برای ثبت

- کنترل‌های بیش از حد و ملاحظات خودسرانه در امور داخلی NGOها

- مجازات‌های به شدت سختگیرانه برای کوچک‌ترین تخطی افراد از قوانین NGO

- محدودیت‌ها و سانسورهای پیش‌دستانه

- محدودیت ارتباط با سازمان‌های بین‌المللی

- ممنوعیت تامین منابع از خارج برای NGOها یا نیاز به آنکه این منابع پیشتر به تایید دولت برسند.

حوزه دیگری که دولت‌ها می‌توانند در آن از نقش ضروری جامعه مدنی در توسعه دموکراتیک پشتیبانی کنند، این است که از طریق سازوکارهای مشارکتی به گروه‌ها امکان دهند تا نظرات و تجربیات کارشناسی‌شان را در رابطه با مسائل سیاست عمومی در معرض استفاده قرار دهند.

در این مورد در سطوح محلی، ملی و بین‌المللی پیشرفت‌های چشمگیری انجام شده، البته جا برای مقداری بهبود هم وجود دارد. برای مثال، در پرو و برزیل دولت‌های محلی فرآیندهایی را مستقر ساخته‌اند که از طریق آن شهروندان در تنظیم اهداف مخارج عمومی مشارکت می‌کنند. یا در «مکانیزم بررسی دوگانه آفریقایی»، دولت‌ها جامعه مدنی را در طراحی «برنامه ملی اقدامات» شرکت داده‌اند، برای مثال از هیات نظارتی جامعه مدنی دعوت شده که در تنظیم بودجه مشارکت نمایند تا اطمینان حاصل شود که برنامه اقدامات

۱) به خوبی تامین مالی شده است

۲) با دیگر برنامه‌های توسعه موجود هماهنگی دارد.

هرچند، بعضی از منتقدان معتقدند که فرایند فوق عمدتا دولت محور بوده و NGOها تنها نقشی تزئینی برای معتبر ساختن اقداماتی که دولت از قبل در نظر داشته، بر عهده دارند.

دولت‌ها فراتر از محدوده توسعه و بودجه‌ریزی عمومی، به گونه‌ای فزاینده در حال گشودن درهای خود به روی جامعه مدنی و اعطای کرسی دائمی به آنها در تعیین سیاست‌های ملی و بین‌المللی هستند. نمونه‌های تاریخی، نظیر معاهده منع استفاده از مین‌های زمینی و ایجاد دادگاه جزائی بین‌المللی، مسیری به سوی مشارکت بیشتر جامعه مدنی در حوزه‌هایی که تاکنون تنها در اختیار دیپلمات‌ها بوده‌اند، گشوده است. انجمن دموکراسی‌ها - که مجمعی جهانی متشکل از ۱۰۰ دولتی است که به حمایت از گذار به دموکراسی و اتحاد تعهد کرده‌اند - به گروه‌های عضو جامعه مدنی اجازه می‌دهد مستقیما در دیدار با وزرای خارجه و سایر مقامات ارشد رسمی شرکت کنند.

گام بعدی در ایجاد ظرفیت نهادی در این حوزه یافتن سازوکار تامین مالی دائمی است که بتوان از آن طریق اطمینان یافت که جامعه مدنی همواره بر سر میز سیاست‌گذاری‌ها حضور خواهد داشت.

برای حصول اطمینان از تداوم این فرآیند رو به جلو، ترکیبی از منابع مالی خصوصی و عمومی نیاز است. طرح بعدی فرآیند «انجمن دموکراسی‌ها» باید به دنبال دستیابی به رهنمودهای بیشتر برای دیپلمات‌ها و سایر فعالان مدنی باشد، رهنمودی در مورد اینکه چگونه می‌توان از بازیگران جامعه مدنی حمایت کرده و آنها را در گفت‌و‌گوی موثر در مورد مسائل مربوط به دموکراسی و توسعه مشارکت داد.

به طور خلاصه، ایجاد ظرفیت نهادی برای به‌وجود آمدن دموکراسی چالشی چندوجهی است که لازمه آن ایجاد فرهنگ خدمت‌دهی به مردم نزد کارگزاران دولتی و تخصص یافتن‌شان در چگونگی ارتباط با عموم، در کنار مشارکت دادن مردم به گونه‌ای موثر در تصمیمات سیاست‌گذاری است. در مجموع روند، در جهت مثبتی در حال حرکت است، اما دولت‌ها باید زمان و منابع کافی صرف کنند تا بهترین شیوه‌های تضمین تداوم این جریان نهادینه شوند.

تئودور جی.پیکون

مجید روئین‌ پرویزی