جایگاه قرارداد های نفتی در اقتصاد ایران

جذب سرمایه خارجی با اظهارات ضد و نقیض مواجه است

قراردادهای مختلفی در بخش نفت، گاز و پتروشیمی منعقد می‌شوند. این قراردادها عبارتند از: قراردادهای امتیازی، مشارکت در تولید، سرمایه‌گذاری مشترک، بیع متقابل، فاینانس و ... که معمولا با توجه به نوع قانون‌های داخلی کشورها و قوانین اساسی آنها از سوی شرکت‌های طرف قرارداد پذیرفته می‌شوند. سال‌های سال است که شرکت‌های کوچک و بزرگ نفتی از طریق همین قراردادها مجوز فعالیت در بخش بالادستی صنعت نفت کشورها و از جمله ایران را دریافت کرده‌اند. به عقیده برخی، بهترین روش جلب سرمایه‌گذاری خارجی برای پروژه‌های نفتی، قراردادهای مشارکت در تولید است، اما از آنجا که طبق اصل ۴۴ قانون اساسی، انعقاد این نوع قراردادها ممنوع است، نمی‌توان شرکت‌های نفتی خارجی را در تولید جذب سرمایه خارجی در صنعت به شمار آورد. این کارشناسان نفتی فاینانس را بدترین نوع قراردادهای نفتی می‌دانند چون در این شیوه چه میدان‌های نفتی به بهره‌برداری برسند و چه به مرحله بهره‌برداری نرسند، باید سود سرمایه‌گذار پرداخت شود، بنابراین این شیوه نمی‌تواند برای کشور مفید باشد. اما واقعیت آن است که قراردادهای نفتی سال‌هاست که درگیر و دار اظهارات ضد و نقیض مانده است.

روزی مطرح می‌شود که بیع متقابل با تولید صیانتی از مخازن نفتی کشور مغایر است و منافع ملی را به باد می‌دهد. روز دیگر بیع متقابل به دلیل انتقال فناوری و جذب سرمایه خارجی بهترین روش جلب سرمایه خارجی معرفی می‌شود. همینطور روزی فاینانس به دلیل استفاده بهینه از توانمندی‌های داخلی بهترین به شمار می‌رود و روز دیگر این شیوه به دلیل خطرپذیری سرمایه‌گذاری برای صاحب کار منسوخ اعلام می‌شود. به هر حال آنچه مسلم است دامنه بحث داغ اصلاح قراردادهای بیع متقابل دو- سه سالی است که بخش‌های مختلف کشور را دربرگرفته;تا آنجا که برخی از کارشناسان با بررسی ضعف‌های این نوع قراردادها، بر لزوم اصلاح آن تاکید می‌کنند. از سوی دیگر، مباحث مطرح‌شده درباره جانشینی قراردادهای بیع متقابل نیز از نکاتی است که امروزه نظر متخصصان را به خود جلب کرده است. طرح اصلاح قراردادهای بیع متقابل یا جانشینی آنها با دیگر قراردادهای بین‌‌المللی به استناد ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و متناسب با منافع کشور و شرایط و میدان‌ها انجام می‌شود وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران همواره به دنبال راهکاری بوده‌اند که با حفظ حاکمیت و مالکیت دولت بر منابع نفت و گاز، در مدت‌زمان طولانی‌تری از خدمات شرکت‌های نفتی در افزایش بهره‌وری از میدان‌ها استفاده کنند. برای بررسی مزیت‌ها و ضعف‌های قراردادهای نفتی و ضرورت اصلاح یا جانشینی آن با دکتر محمدرضا ابراهیمی از پیمانکاران و کارشناسان صنعت نفت و استاد دانشگاه به گفت‌وگو نشسته‌ایم. هرچند که سخن در این خصوص بسیار گفته شده اما آگاهی از قراردادهای نفتی به دلیل وابستگی اقتصاد ایران به نفت از ضروریاتی است که تا حصول نتیجه باید ادامه یابد.

▪ در مورد قراردادهای بیع متقابل و ویژگی‌های آن توضیح دهید؟

ـ تا پیش از تصویب چهارمین برنامه توسعه، تنها اهرم قراردادی بین‌المللی شرکت ملی نفت ایران برای جذب سرمایه خارجی در بخش نفت و گاز، بهره‌گیری از قراردادهای بیع متقابل بود. در قراردادهای بیع متقابل مالکیت دولت نسبت به نفت و گاز موجود در سفره‌های زیرزمینی کاملا حفظ می‌شود. نسبت به نفت و گاز استخراجی نیز تا هنگامی که به پیمانکار فروخته نشده و یا برای بازپرداخت پیمانکار به وی اختصاص پیدا نکرده باشد، مالکیت آن متعلق به دولت است. بنابراین در بیع متقابل موضوع مالکیت پیمانکار بر منابع نفت و گاز کلا منتفی و مطالب با مقرراتی است که در قانون آمده. در این نوع قراردادها آشکارا پیش‌بینی شده که کلیه اموال و تاسیسات متعلق به شرکت ملی نفت ایران خواهد بود. طبق یکی از بندهای قراردادهای بیع متقابل «کلیه زمین‌های تحصیل‌شده و اموالی که در ارتباط با اجرای عملیات توسعه در منطقه عملیاتی ایجاد شده یا مورد استفاده قرار گرفته، اموال شرکت نفت است، مگر در مورد ماشین‌آلات و وسایلی که به طور موقت وارد شده یا اجاره شده است. با توجه به کمبود منابع مالی دولت و لزوم سرعت‌بخشیدن به توسعه میادین نفت و گاز، نمایندگان مجلس در بند «و» تبصره ۲۲ برنامه دوم توسعه به دولت (وزارت نفت) اجازه داد تا سقف ۵/۶ میلیارد دلار بیع متقابل با شرکت‌های خارجی منعقد کند. از آن هنگام به بعد، قوانین بودجه سالیانه، هر سال به دولت مجوز داده که به انعقاد قراردادهای بیع متقابل مبادرت کند.

▪ فعالیت پیمانکاران در قراردادهای بیع متقابل محدود به عملیات توسعه و بهره‌برداری می‌شود؟

ـ خیر- در موارد معدودی نیز شامل اکتشاف بوده است. اما ذکر این نکته ضروری است که در قراردادهای بیع متقابل ممکن است عملیات توسعه در دو فاز انجام شود و پس از انجام برخی از فعالیت‌های لرزه‌‌نگاری و حفر چاه‌های توصیفی، تولیدی، جمع‌آوری و تجزیه و تحلیل اطلاعات، محدوده کار برای فاز دوم مشخص شود. به علاوه چنانچه در طول عملیات توسعه، برداشت زودهنگام نفت وجود داشته باشد، در این صورت ممکن است پیمانکار مسئولیت بهره‌برداری نسبت به تولید زودهنگام را به عهده گیرد. ولی در هر حال پس از پایان یافتن عملیات توسعه و تحویل تجهیزات و تاسیسات موجود، عملیات تولید در شرکت ملی نفت ایران انجام خواهد داد و پیمانکار هیچ نظارتی بر این عملیات نخواهد داشت.

▪ جذب سرمایه‌از طریق قراردادهای بیع متقابل مشخصا از چه سالی وارد قوانین بودجه کشور شد؟

ـ قانون بودجه سال ۱۳۸۲ برای نخستین بار، به شرکت نفت اجازه داد که با شرایطی از ساز و کار بیع متقابل برای اکتشاف و توسعه در میدان‌های نفت و گاز استفاده کند. بند «ف» تبصره ۲۱ قانون بودجه سال ۸۲ مقرر می‌دارد: در اجرای ماده ۸۵ و ۱۲۲ قانون برنامه سوم توسعه، به شرکت ملی نفت ایران اجازه داده می‌شود در کلیه مناطق کشور که عملیات اکتشافی مربوط به ریسک پیمانکار انجام و منجر به کشف میدان قابل تولید تجاری تا سقف یک میلیارد دلار با تصویب شورای اقتصاد و مبادله موافقتنامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور شود، مرحله توسعه را به دنبال مرحله اکتشاف و از طریق عقد قرارداد با همان پیمانکار به روش بیع متقابل آغاز کند.

هزینه‌های اکتشافی (مستقیم و غیرمستقیم) در قالب قرارداد‌های بیع متقابل برای توسعه میدان منعقد می‌شود، منظور و به همراه هزینه‌های توسعه را محل فروش محصولات تولیدی همان میدان بازپرداخت خواهد شد. در صورتی که در پایان مرحله اکتشاف، میدان تجاری در هیچ نقطه‌ای از منطقه کشف نشده باشد، قرارداد اکتشافی خاتمه خواهد یافت و طرف قرارداد حق مطالبه هیچ‌گونه وجهی را نخواهد داشت. همچنین در قراردادهای بیع متقابل محدوده اجرای عملیات توسعه مشخص شد و این امر تا پایان عملیات توسعه ثابت می‌ماند.

▪ ریسک پیمانکار در قراردادهای بیع متقابل به چه صورت است؟

ـ در این نوع قراردادها ریسک پیمانکار به دو گروه عمده تقسیم می‌شود. نخست; دسترسی نداشتن به تولید کافی ناشی از کاهش نفت قابل برداشت در مخزن برای بازپرداخت هزینه‌ها و دوم; افزایش هزینه‌های سرمایه‌ای مورد نیاز پروژه از سقف قرارداد. به دلایل غیرمنتسب به مدیریت بهینه پیمانکار مانند پارامترهای ناشناخته میدان. در قراردادهای بیع متقابل، انگیزه پیمانکار در صرفه‌جویی در هزینه‌های محدود است، زیرا این صرفه‌جویی نفعی برای پیمانکار به دنبال نخواهد داشت، مگر آنکه در این نوع قراردادها ترتیبی داده شود که در صورت صرفه‌جویی مبلغ پاداش پیمانکار به طور متناسب، بدون هیچ محدودیتی در سقف مقدار صرفه‌جویی اعمال شده، افزایش یابد.همچنین در بیع متقابل، پیمانکار انگیزه زیادی ندارد که از فناوری‌ها و سرمایه‌گذاری استفاده کند که در درازمدت به نفع پروژه باشد، در مقابل پایان یافتن و بهره‌برداری از پروژه قوی‌ترین انگیزه پیمانکار در این نوع قراردادها به شمار می‌رود.

▪ در این نوع قرارداد، پیمانکار به چه مواردی مکلف شده است؟

ـ در این نوع قرارداد، پیمانکار مکلف شده که از ظرفیت‌های داخلی و امکانات و توانایی‌های کشور استفاده کند. در این نوع از قراردادها این تکلیف به صورت درصدی از قیمت سرمایه‌گذاری از سوی شورای اقتصاد مشخص می‌شود که قراردادها از ۳۰ تا ۵۱ درصد دیده شده است. در هر حال، قانون حداکثر استفاده از توان فنی مهندسی، در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب ۱۲/۱۲/۷۵ این مقدار را ۵۱ درصد اعلام کرده است. الزام به التزام و به‌کارگیری افراد متخصص ایرانی، همچنین آموزش همزمان کارکنان معرفی شده از سوی شرکت ملی نفت ایران برای انتقال دانش فنی و انتقال فنی در قراردادهای بیع متقابل پیش‌بینی شده است. در این نوع قراردادها، اجرای پروژه براساس استانداردهای بین‌المللی صنعت نفت توسط پیمانکار شرط شده است. همچنین کمترین آسیب باید به محیط‌زیست وارد شود. توجه به تولید صیانتی مخازن نیز از دیگر موارد مورد توجه دراین نوع قراردادهاست.

▪ با توجه به مزیت‌های انعقاد این نوع قرارداد، تفکر جانشینی قراردادهای بیع متقابل با دیگر قراردادهای بین‌المللی اساسا چگونه ایجاد شد؟

ـ برخی از منطقه‌های حرکت به سمت قراردادهای بیع متقابل عملا منتفی شده‌اند یا برخی از انتظارات مانند انتقال فناوری، افزایش ضریب بازیافت یا مباحث تولید صیانتی، به طور کامل محقق نشده‌اند; بنابراین انحصارشکنی قراردادهای بیع متقابل آغاز شد و قانونگذار از سال ۸۳-۸۴ به فکر جانشینی قراردادهای دیگر به جای بیع متقابل افتاد.

▪ تاکنون چه راهکار دیگری برای تامین مالی پروژه‌ها پیشنهاد شده است؟

ـ قراردادهای مشارکت از جمله راهکارهای تامین مالی پروژه هستند که در سال ۸۴ در بخش جنوبی دریای خزر اجازه قانونی مشارکت در تولید صادر شد. همچنین مباحثی مانند BOT یعنی ساخت، انجام فعالیت و پس از مدتی انتقال آن به طرف ایرانی یا یک شرکت خارجی و ترکیبی از این دو نیز مطرح است. نوع دیگر قراردادهای BO T است که در این روش تا مدتی پروژه می‌تواند در مالکیت غیردولت باشد و پس از آنکه عملیات انجام شد مالکیت به دولت بازمی‌گردد. انتشار اوراق قرضه شرکتی و یا ترکیبی از روش‌های یادشده راه‌هایی برای جذب سرمایه و نقدینگی برای اجرای پروژه‌های صنعت نفت به شمار می‌روند.

اما به هر حال اگر اصلاحاتی در بیع متقابل اعمال شود، همچنان بیشترین منافع را برای طرف ایرانی دربردارد.

▪ عده‌ای جایگزینی فاینانس به جای بیع متقابل در قراردادهای نفتی و تامین مالی پروژه را مطرح می‌کنند. نظر شما چیست؟

ـ در فاینانس با تضمین دولتی روبه‌رو هستیم و بستگی به چگونگی فاینانس دارد. در فاینانس پروژه‌های نفتی، شرکت ملی نفت ایران، طرف تضمین‌کننده است و بهتر است که در این روش تامین مالی، دولت و خزانه دولت در مقابل طرف خارجی قرار نگیرد، زیرا در صورت بروز هرگونه مشکلی و در مراحل ایجاد اختلاف، طرف خارجی قادر به زیر سئوال بردن دارایی‌های دولت ایران در دادگاه خواهد بود. اما آنچه که در نهایت مهم است شفاف‌سازی دولتمردان درخصوص قراردادهای نفتی و جلوگیری از بیان اظهارات ضد و نقیض درخصوص نوع قراردادهای جذب سرمایه‌گذاری خارجی می‌باشد که باید جدی تلقی شود.