استقلال بانك مركزی

ناكارآیی سیاست های پولی بانك مركزی در دهه های ۶۰ و ۷۰ در كنترل حجم نقدینگی و نرخ تورم نظر بسیاری از كارشناسان را به استقلال كافی این بانك و سیطره دیگر بخش ها بر اجرای سیاست های پولی و مالی كشور معطوف كرد

ناكارآیی سیاست های پولی بانك مركزی در دهه های ۶۰ و ۷۰ در كنترل حجم نقدینگی و نرخ تورم نظر بسیاری از كارشناسان را به استقلال كافی این بانك و سیطره دیگر بخش ها بر اجرای سیاست های پولی و مالی كشور معطوف كرد. استقراض دولت از بانك مركزی، افزایش تسهیلات تكلیفی و كسری بودجه دولت هر ساله موجب تضعیف سیاست های پولی بانك مركزی شده است، از این رو اكثر كارشناسان بر لزوم استقلال بانك مركزی تأكید داشته اند.

برای نیل به این منظور در نخستین قدم حق انتخاب رئیس كل بانك مركزی از وزیر اقتصاد و دارایی به رئیس جمهوری واگذار شد. در گام بعدی مجلس شورای اسلامی طرحی را تدوین كرد كه براساس آن رئیس كل بانك مركزی باید به پیشنهاد رئیس جمهوری و تصویب مجلس تعیین شود. این موضوع واكنش های متفاوتی در میان گردانندگان بازار پولی كشور و مقام های دولتی داشته است. از این رو نوشتار زیر سعی در تبیین ابعاد مختلف استقلال بانك مركزی و مروری بر ساختار بانك های مركزی دیگر كشورها دارد.

در عصر حاضر نقش بانك های مركزی در امور اقتصادی در داخل و خارج از كشور اهمیت ویژه ای دارد. این اهمیت به طور مستقیم مربوط به نقش فزاینده پول ملی و ارزش برابری آن با پول های خارجی و پیگیری هدف ثبات قیمت هاست كه اسباب تكامل چشمگیر بانك های مركزی را فراهم می كند.

نظام بانكداری مركزی با تاریخچه طولانی، روند تكاملی قانونمندی را طی كرده است. این نظام در ابتدا به منظور تأمین مالی دولت ها و یك شكل كردن نظام نشر اسكناس، بهبود ترازپرداخت ها و محافظت از پول فلزی ایجاد شد، آنگاه در روند تكاملی خود شكل بانكداری به خود گرفت. در این حالت بود كه ذخیره شبكه بانكی در این بانك ها متمركز شد و بانك های مركزی به عنوان مرجع نهایی تأمین نقدینگی آخرین قرض دهنده شبكه بانكی و مسئول حفظ سلامت نظام بانكی شدند. وظیفه سیاست پولی نیز زمانی به بانك های مركزی سپرده شد كه سیستم پایه طلا رها و رشد حجم پول عامل اصلی تعیین كننده ارزش پول یا عامل تثبیت قیمت ها معرفی شد. در چنین شرایطی دولت ها به طور عملی بازار پولی خود را براساس تصمیم گیری این نهاد اداره كردند.

اكثر صاحب نظران اقتصادی درباره ضابطه حاكم بر روابط دولت ها و بانك های مركزی، معتقدند نباید میان دولت و بانك مركزی روابط نزدیكی برقرار باشد. درواقع مصرف كننده پول باید از دسترسی آسان به پول دور بماند. از گذشته نگرانی های بسیاری از تسلط دولت ها بر نظام پولی و تنظیم سیاست های پولی، برای تأمین مخارج خود از محل درآمدهای حاصل از نشر اسكناس وجود داشته است.

به طور كلی هدف سیاست های پولی ایجاد شرایطی است كه ثبات قیمت ها را در بلندمدت حفظ كند. برای تحقق این امر نیز باید چگونگی اجرای سیاست های پولی در اختیار بانك مركزی باشد. به عبارت دیگر بانك های مركزی در به كارگیری از ابزارهای سیاستی خود مانند ذخایر پولی خاص و اجزای پایه پولی برای اثرگذاری بر اهداف میانی و كنترل رشد حجم نقدینگی به منظور تثبیت قیمت ها باید آزادی عمل داشته باشند.

مطالعات موجود درباره عملكرد سیاست های پولی در ایران در دهه های اخیر نشان دهنده تأثیرپذیری قابل توجه تورم از پایه پولی و تأثیرپذیری این متغیر پولی از كسری بودجه دولت و تسهیلات تكلیفی در قالب بدهی دولت به بانك مركزی و دارایی های خارجی آن است. با توجه به این كه مخارج دولتی متغیری خارج از حیطه سیاست های پولی است، لذا افزایش بدهی دولت به بانك مركزی و رشد بی رویه حجم پول، كنترل بانك مركزی بر روی پایه پولی و كنترل تورم در عمل بسیار محدود بوده است. نتایج بیش تر بررسی ها نشان می دهد تورم در ایران یك پدیده پولی است و فشار هزینه از سوی عرضه سهم كمتری را در افزایش سطح قیمت ها دارد. رشد ناموزون عرضه پول نسبت به رشد واقعی منجر به تورم می شود و از آنجا كه بانك مركزی متولی اجرای سیاست های پولی است تنها در صورت داشتن اقتدار قانونی و اعمال كنترل های لازم بر عرضه پول می تواند از بروز تورم جلوگیری كند.

● مفهوم و شاخص های استقلال بانك مركزی

استقلال بانك مركزی را می توان از دو منظر استقلال سیاسی و استقلال اقتصادی بررسی كرد. استقلال سیاسی به معنای آن است كه به بانك مركزی تا چه حد اجازه داده می شود تا در هدف اصلی اش بدون ملاحظات و مداخله های سیاسی پافشاری كند. استقلال اقتصادی نیز به عواملی از قبیل كنترل اعتبارات بانك مركزی به دولت، میزان آزادی اش در تعیین نرخ سود وام ها و میزان توانایی این بانك در كنترل سیاست های پولی بستگی دارد.

به طور كلی می توان متغیرهای اصلی حقوقی بانك مركزی را در چهار بخش رئیس كل بانك، فرمول بندی سیاستی، اهداف نهایی بانك مركزی و محدودیت اعطای وام خلاصه كرد. بخش رئیس كل به چهار قسمت مدت خدمت، طریق نصب، طریق عزل و امكان چند شغله بودن رئیس كل بانك مركزی تقسیم می شود.

براساس استانداردهای بین المللی دوره خدمت بالای ۸ سال از یك واحد نمره یك میان ۶ و ۸ سال نمره ،۰‎/۷۵ پنج سال نمره ۰‎/۵ ، چهار سال نمره ۰‎/۲۵ و زیر چهار سال نمره صفر دریافت می كند. این امر به این دلیل است كه اگر طول خدمت رئیس كل بیشتر از عمر دولت ها باشد امكان تأثیرگذاری دولت ها وفشار آنها بر روی رئیس كل كمتر می شود.

درباره نصب رئیس كل نیز انتخاب توسط هیأت عامل از یك واحد نمره یك انتخاب توسط شورایی متشكل از قوه مجریه، قوه مقننه و هیأت عامل، ثمره ،۰‎/۷۵ انتخاب توسط قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی) نمره ،۰‎/۵ انتخاب توسط هیأت دولت ۰‎/۲۵ و انتخاب توسط نخست وزیر یا وزیر اقتصاد نمره صفر محسوب می شود.

همچنین اقدامات مربوط به عزل رئیس كل نیز اگر امكان عزل به دلایل سیاسی وجود نداشته باشد و تنها وی به دلیل ناتوانی و یا عملكرد غیرقانونی مجبور به استعفا شود ازیك واحد یك، اگر عزل به تشخیص هیأت عامل بستگی داشته باشد نمره ۰‎/۷۵ اگر به دلایل سیاسی توسط قوه مقننه (مجلس) صورت بگیرد نمره ۰‎/۵ و اگر به دلایل سیاستی توسط دولت انجام شود ۰‎/۳۵ دریافت خواهد كرد.

▪ فرمول بندی سیاست ها:

این بخش نیز به دو قسمت تعیین كننده اصلی سیاست های پولی و نحوه دستورات دولتی و اقدام های مداخله جویانه آن تقسیم می شود.

در قسمت تعیین كننده سیاست های اصلی پولی براساس استانداردهای جهانی در صورتی كه بانك مركزی به تنهایی مجاز به تعیین سیاست های پولی باشد از یك واحد نمره یك اگر به همراه دولت تعیین نمره ،۰‎/۶۶ در صورت استفاده از بانك تنها به عنوان كارشناس در تعیین سیاست ها نمره ۰‎/۳۳ و اگر دولت به تنهایی اقدام به تنظیم سیاست های پولی كند نمره صفر محسوب خواهد شد.

در بخش دستورات دولتی و اقدام های مداخله جویانه اگر حیطه عمل قانونی بانك مركزی در اهداف بانك مركزی تعیین شده باشد، از یك واحد نمره یك، در صورتی كه دولت صرفاً درباره سیاست هایی كه در اهداف نهایی بانك منظور نشده باشد یا در داخل بانك مركزی مورد اختلاف است تصمیم گیر نهایی باشد نمره ۰‎/۸ و اگر در موارد اختلاف تصمیم نهایی با شورای مركب از مجلس، دولت و بانك مركزی باشد بانك نمره ۰‎/۶ دریافت می كند.

● اهداف بانك مركزی:

اگر ثبات قیمت ها عمده ترین هدف و یا هدف نهایی بانك باشد از یك واحد نمره یك، اگر ثبات قیمت ها همراه سایر اهداف گفته شده باشد و تعارضی با آنها نداشته باشد (مانند اشتغال كامل) نمره ۰‎/۶ و اگر اساسنامه بانك مركزی حاوی اهدافی غیر از ثبات قیمت ها باشد، نمره صفر برای بانك مركزی منظور می شود.

محدودیت های وام: اگر دادن وام به طور كل به دولت ممنوع باشد بانك در بهترین شرایط قرار دارد و از یك واحد، نمره یك می گیرد، چنانچه دادن وام به دولت مشروط به محدودیت هایی بر حسب حجم مطلق وام یا محدودیت های شدید دیگر باشد نمره۰‎/۶۶ و اگر دادن وام به دولت مشروط به محدودیت های نسبی توافقی باشد، نمره۰‎/۳۳ و در صورتی كه محدودیت خاصی برای دادن وام به دولت وجود نداشته و این امر بستگی به مذاكرات دوره ای دوطرف داشته باشد، نمره صفر برای بانك مركزی در نظر گرفته می شود.

تقسیم بندی هایی درباره استقلال بانك مركزی به طور خلاصه بیان شدو اما با استخراج اطلاعات و محاسبات لازم می توان استقلال بانك مركزی را سنجید.

به طور كلی می توان گفت هم بانك مركزی كه رئیس كل آن دوره قانونی خدمت طولانی تری داشته باشد، مستقل تر است، همچنین اگر بانك مركزی قدرت قانونی بیشتری در اجرای سیاست های پولی داشته باشد، این نشانه استقلال بیشتر این بانك است. بانك های مركزی كه یك هدف نهایی مانند حفظ ثبات قیمت ها دارند یا حفظ ثبات قیمت ها جزو اهداف اصلی آنهاست مستقل تر خواهند بود و در نهایت بانك های مركزی كه محدودیت بیشتری برای دادن وام به دولت و شركت های دولتی دارند از دید شاخص های جهانی، استقلال بیشتری دارند.

● نگاهی به ساختار بانك های مركزی برخی كشورهای جهان:

به طور كلی چارچوب عملی و قانونی بانك های مركزی در تدوین و اجرای سیاست های پولی از كشوری به كشور دیگر متفاوت است. روابط میان دولت ها و بانك مركزی تنها در قالب چارچوب قانون خاص هر كشور تعریف شده است، اما به طور كلی نگرش غالب در كشورها مبتنی بر استقلال و جدایی بانك مركزی در اجرای سیاست پولی از نفوذ سیاست دولت ها است. یافته های مطالعات تجربی نشان می دهد، كشورهای توسعه یافته در كاهش تورم از طریق افزایش استقلال بانك مركزی موفق بوده اند، اما این روش در همه كشورها چندان تأثیرگذار نبوده و عواملی نظیر عمق بازارهای مالی، نحوه تأمین كسری بودجه دولت و تنوع ابزارهای سیاست پولی نیز باید مورد توجه قرار می گیرد.

▪ بانك مركزی كانادا:

ساختار داخلی بانك مركزی كانادا نشان از تعدد مراكز تصمیم گیری دارد، اما هر كمیته یا شورا مسئولیتی همراه با مسئولیت پذیری دارد، تعیین سیاست های كلی بانك مركزی كانادا، به جز در مواردی كه به شورای ریاست محول شده، از قبیل تعیین اهداف، برنامه ها و بودجه سالانه، به عهده هیأت مدیره است. تعیین رئیس كل و معاون اول بانك كه البته منوط به تأیید آنها توسط هیأت دولت است، برعهده مدیران بیرونی هیأت دولت قرار دارد.

هیأت مدیره بانك عامل، رئیس كل، معاون اول بانك، دوازده مدیر خارج از مجموعه و معاون وزیر امور دارایی است. جالب توجه این كه معاون وزیر دارایی بدون داشتن حق رأی در این جلسات شركت می كند. مدیران بیرونی بانك در واقع ۱۲ نماینده از ایالت های مختلف كانادا هستند. این افراد توسط وزیر دارایی و با تأیید هیأت دولت برای ۳سال منصوب می شوند. از آنجا كه ۱۲ نماینده از ایالت های مختلف كانادا در این هیأت حضور دارند، ارتباط بسیار تنگاتنگی میان بانك مركزی و ایالت های مختلف به وجود می آید.

سیدمحمد موسوی

---