سازمان ملل نهادی جهانی, عملكردی غیرجهانی

بحرانهای بین المللی, همواره عرصه آزمونی برای سازمان ملل بوده اند در این میان منازعه و جنگ میان كشورها به جهت گستردگی دامنه بحران و تاثیر عمیق تر آن از حساسیت بیشتری نسبت به منازعات داخلی برخوردار است

بحرانهای بین‌المللی، همواره عرصه آزمونی برای سازمان ملل بوده‌اند. در این میان منازعه و جنگ میان كشورها به جهت گستردگی دامنه بحران و تاثیر عمیق‌تر آن از حساسیت بیشتری نسبت به منازعات داخلی برخوردار است. بررسی عملكرد سازمان ملل در جنگهای عراق علیه ایران و كویت، به جهت اشتراك در عنصر متخاصم، می‌تواند معیار مناسبی برای ارزیابی جهت‌گیریهای این سازمان تلقی شود. در مقاله پیش‌رو، مواضع شورای امنیت، دبیركل و مجمع عمومی به مثابه اركان سازمان ملل به‌صورت مقایسه‌ای مطرح شده‌اند.

سازمان ملل متحد بر اساس تصمیمات مختلفی كه در دو جنگ خلیج‌فارس (جنگ عراق علیه ایران و جنگ عراق علیه كویت) اتخاذ كرد، یكی را از طریق رایزنی و دیپلماسی و دیگری را با توسل به زور خاتمه داد. همین امر مؤید تفاوتهای مواضع سازمان ملل متحد در قبال دو جنگی است كه از جهات مختلفی (مانند وقوع در یك منطقه، اقدام علیه تمامیت ارضی و استقلال سیاسی یك دولت مستقل) به هم شبیه‏اند. مهمترین دلیل این تفاوت مواضع را باید در متجاوزشناختن عراق در حمله به كویت و متجاوزنشناختن عراق در حمله به ایران جستجو كرد. در این مقاله، مواضع شورای امنیت، دبیركل و مجمع عمومی در قبال دو جنگ خلیج‌فارس مقایسه می‌شود. این امر ما را در درك بهتر و صحیح‏تر مواضع سازمان ملل متحد در این دو جنگ، یاری می‏رساند و به ما کمک می‌کند تا تفاوت مواضع سازمان ملل متحد و دلیل آن را دریابیم.

● مقایسه مواضع اركان سازمان ملل متحد در قبال دو جنگ خلیج‌فارس

۱) مواضع شورای امنیت در دو جنگ

مواضع شورای امنیت را می‌توان در دو بخش كمی و كیفی مقایسه كرد:

الف‌) مقایسه كمّی قطعنامه‏های شورای امنیت در دو جنگ

۱) شورای امنیت از آغاز جنگ هشت ساله ایران و عراق، تا زمان پذیرش قطعنامه از سوی ایران جمعا نُه قطعنامه، یعنی به‌طور متوسط برای هر سال یك قطعنامه صادر كرده، و در مورد جنگ هفت‌ماهه خلیج‌فارس، دوازده قطعنامه یعنی به‌طورمتوسط هر ماه دو قطعنامه[i] تصویب نموده است. علاوه‌برآن، این شورا بیش از هیجده بیانیه برای جنگ ایران و عراق و كمتر از سه بیانیه درباره جنگ خلیج‌فارس صادر كرده است.

۲) شماره قطعنامه‏های صادره در جنگ ایران و عراق، با فاصله زیاد از هم تكرار شده است، به‌گونه‏ای‌كه نزدیك‌ترین فاصله دو قطعنامه، شش قطعنامه (فاصله قطعنامه‏های ۵۸۲ و ۵۸۸) و بیشترین فاصله دو قطعنامه، ۳۵ قطعنامه (فاصله ۴۷۹ و ۵۱۴) است، درحالی‌كه نزدیك‌ترین و دورترین فاصله دو قطعنامه در مورد جنگ خلیج‌فارس به ترتیب به یك و چهار قطعنامه (مقایسه فاصله قطعنامه ۶۶۰ با۶۶۱[ii] و ۶۷۰ با ۶۷۴) می‏رسد.[iii]

۳) در مجموعه قطعنامه‏های صادره درباره جنگ خلیج‌فارس سیزده‌بار به ترتیب به هشت‌ماده منشور ملل متحد شامل ۱۰۲ و ۵۱، ۵۰، ۴۸، ۴۰، ۳۹، ۲۵، ۲ و نیز نُه‌بار به فصل هفتم آن در قطعنامه‏های ۶۷۸ و۶۷۷، ۶۷۴، ۶۶۷، ۶۶۶، ۶۶۵، ۶۶۴، ۶۶۱ اشاره شده است، درحالی‌كه در قطعنامه‏های شورای امنیت درخصوص جنگ عراق علیه ایران، صرفا پنج‌بار به ترتیب به مواد ۴۰ و ۳۹، ۲۴، ۲ بدون اشاره به فصل هفتم منشور ملل متحد، استناد شده است.

ب‌) مقایسه كیفی قطعنامه‌های شورای امنیت در دو جنگ

۱) همان‌طوری‌كه قبلا به آن اشاره شد، در مجموعه قطعنامه‏های صادره شورای امنیت درباره جنگ خلیج‌فارس، در هشت قطعنامه ۶۷۸، ۶۷۷، ۶۷۴، ۶۶۷، ۶۶۶، ۶۶۵، ۶۶۴، ۶۶۱، نُه بار به فصل هفتم منشور ملل متحد استناد شده است. فصل هفتم ناظر بر اقداماتی است كه شورای امنیت در موارد وقوع تهدید علیه صلح یا برهم‌خوردن صلح و تجاوز انجام می‌دهد. در پی این تشخیص شورای امنیت بر اساس مواد ۳۹ تا ۵۱ فصل هفتم منشور ملل متحد، توصیه و اقدامات غیرنظامی و در صورت مؤثرنبودن، اقدامات نظامی را به كمك همه اعضای سازمان ملل‌ متحد یا گروهی از آنها برای اعاده صلح به عمل می‏آورد. شورای امنیت در جنگ خلیج‌فارس با استناد به فصل هفتم منشور ملل متحد، عراق را متجاوز شناخت و اقدامات موقتی و سپس قهری را درباره آن برای استقرار صلح توسط گروهی از اعضای سازمان ملل متحد، به مرحله اجرا گذاشت. اما شورای امنیت در اكثر قطعنامه‏های صادره‏اش در جنگ ایران و عراق به فصل هفتم به‌ویژه به آخرین ماده‌اش، یعنی ماده ۵۱ منشور ملل متحد، اشاره نكرد[iv] و با این اقدام، حتی حق طبیعی ایران را هم برای دفاع مشروع، به رسمیت نشناخت. شورای امنیت فقط در قطعنامه ۵۹۸ به مواد ۳۹ و ۴۰ فصل هفتم منشور ملل متحد، بدون ذكر نام این فصل، اشاره كرد. شورای امنیت در این قطعنامه بر اساس مواد ۳۹ و ۴۰ منشور ملل متحد، نقض صلح را در جنگ ایران و عراق تایید كرد ولی به وظایف دیگرش در همین مواد كه مهمترین آن تشخیص وقوع تجاوز است، توجه نكرد.

۲) علاوه‌برآن، شورای امنیت پنج ماده از هشت ماده منشور ملل متحد را كه در قطعنامه‌هایش در جنگ خلیج‌فارس به آنها استناد كرده، از فصل هفتم منشور ملل متحد برگزیده است. به‌عبارت‌دیگر شورا به مواد ۱۰۳ و ۲۵، ۲ منشور ملل متحد اشاره كرده است كه به‌ترتیب ناظر بر تعهد اعضای سازمان ملل متحد به حل مسالمت‌آمیز اختلافشان و توسل‌نكردن به تهدید یا استعمال قوه قهریه بر ضد تمامیت ارضی و استقلال سیاسی یكدیگر، موافقت اعضای سازمان ملل متحد برای اجرای تصمیمات شورا بر طبق منشور ملل متحد، اولویت تعهدات اعضا به موجب منشور ملل متحد به تصمیمات شورا، در مقایسه با تعهدات مشابه منطقه‏ای است. اما در قطعنامه‏های صادره شورای امنیت در جنگ ایران و عراق، به مواد ۲ و ۲۴ منشور ملل متحد اشاره شده است.[v] ماده ۲۴ منشور مبتنی بر اعطای مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت بین‏المللی به شورای امنیت است. درحالی‌كه هیچ‏یك از دو كشور ایران و عراق، هیچ‏گاه چنین وظیفه‏ای را نفی نكرده‏اند. بلكه ایران شورا را به جهت جانبداری از عراق، فاقد صلاحیت لازم برای حفظ صلح و امنیت بین‏المللی می‏دانست.[vi] شواهد موجود در قطعنامه‏های صادره شورای امنیت درباره جنگ ایران و عراق ادعای ایران را تایید می‌كند. به‌عنوان‌نمونه، بااینكه شورای امنیت به صورت تلویحی یا مستقیم، وضعیت بین ایران و عراق را موجب به‌خطرافتادن صلح و امنیت منطقه‏ای و بین‏المللی دانست و به این مطلب در قطعنامه ۵۹۸ با ذكر اینكه «در مخاصمه بین ایران و عراق نقض صلح حاصل شده»، به‌صراحت تاكید كرد، بااین‌حال هرگز اقدامی برای تعیین و تنبیه متجاوز به عمل نیاورد.

۳) شورای امنیت در قطعنامه‏های مربوط به جنگ عراق علیه ایران، از همه كشورها خواست به منظور تسهیل اجرای قطعنامه‌ها با خویشتن‌داری از هرگونه اقدامی كه به تشدید یا گسترش منازعه و وضعیت منجر می‏شود، خودداری كنند و این درخواست با تفاوت اندكی در تمامی قطعنامه‌های مربوط به این جنگ تكرار شده است. درحالی‌كه چنین درخواستی نه‌تنها در هیچ‏یك از قطعنامه‏های مربوط به جنگ خلیج‌فارس مطرح نشده، بلكه در اكثر این قطعنامه‏ها از كشورها خواسته شده است با انجام‌دادن اقدامات پیشنهادی شورای امنیت، سیر اجرای قطعنامه‏ها را تسهیل نمایند.[vii] مهمترازهمه، شورا به دولتهای عضو سازمان ملل متحد كه با دولت كویت همكاری داشته‏اند، اجازه داد برای واداركردن عراق به ترك خاك كویت از تمامی وسایل ممكن استفاده كنند. حتی در مواردی شورای امنیت تهدید كرده بود، چنانچه از درخواستهایش تخلف شود، تدابیری اتخاذ خواهد كرد تا از تكرار چنین تخلفاتی جلوگیری كند.[viii] با این مقایسه به نظر می‏رسد، تعلل شورای امنیت در پایان‌دادن جنگ عراق علیه ایران با تعجیل این شورا در خاتمه‌دادن تجاوز عراق به كویت، از اراده ضعیف شورا در حل‌وفصل تجاوز عراق به ایران نشأت می‌گرفت. علاوه‌برآن، خویشتن‌داری كشورها در پرهیز از اقداماتی كه به تشدید و گسترش جنگ ایران و عراق منجر می‌شود، به صورت كامل، به‌ویژه از سوی اعضای دائم شورای امنیت ــ كه از حامیان سیاسی و تامین‌كنندگان تسلیحات مورد نیاز عراق بودند ــ رعایت نشد. بااین‌وصف شورای امنیت در جنگ ایران و عراق درخصوص این متخلفان، نه لفظاً و نه عملاً به اقدامات تنبیهی دست نزد.[ix]

۴) در جنگ عراق و ایران، به استثنای قطعنامه ۶۱۲، ۵۵۲، ۵۴۰، ۵۲۲، شورای امنیت، در دیگر قطعنامه‏های صادره، صرف‌نظر از تغییرات جزیی، به‌صراحت یادآوری می‌كند كه دولتهای عضو بر طبق منشور ملل متحد متعهد هستند كه اختلافشان را از طریق راههای مسالمت‌آمیز حل كنند، به‌نحوی‌كه صلح و امنیت بین‏المللی و عدالت به مخاطره نیفتد و فقط در چهار قطعنامه ۵۹۸، ۵۸۲، ۵۲۲، ۵۱۴ به عقب‏نشینی نیروهای نظامی به مرزهای شناخته‌شده بین‏المللی، اشاره می‌كند. درحالی‌كه توسل به راههای مسالمت‏آمیز برای حل اختلافات بدون عقب‏نشینی نیروهای نظامی به مرزهای شناخته‌شده، ناممكن بود و نیز ظاهرا شورای امنیت با یادآوری تعهد دولتها در توسل‌نكردن به كاربرد زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی هر دولتی ــ آن‏طوری‌كه در قطعنامه‏های ۵۸۸، ۵۵۲، ۵۱۴، ۴۷۹ به آن اشاره شده است ــ در نظر داشت بدون توجه عمیق به ریشه‏های شروع و تداوم جنگ ایران و عراق،[x] آن را پایان بخشد. این مطلب در جنگ خلیج‌فارس به صورتی دیگر اتفاق افتاد. شورای امنیت در قطعنامه ۶۷۴، ۶۷۰، ۶۶۰ عراق و كویت را به مذاكره برای حل اختلافاتشان متعهد نمود، و از حسن نیت دبیركل در دستیابی به یك راه حل مسالمت‏آمیز بر اساس قطعنامه‏های شورای امنیت و نه مطابق منشور ملل متحد، ابراز خشنودی كرد، و هدف جامعه بین‏المللی را دایر بر حفظ صلح و امنیت بین‏المللی از طریق حل مسالمت‏آمیز اختلافاتشان، متذكر گردید. در‌حالی‌كه این تاكیدات به خلاف اكثر قطعنامه‏های صادره در جنگ ایران و عراق، با درخواست مستقیم و غیرمستقیم[xi] عقب‏نشینی فوری و بی‌قید و شرط همراه بود.

۵) به نخستین قطعنامه شورای امنیت در جنگ ایران و عراق (قطعنامه ۴۷۹)، فقط در دو قطعنامه بعدی (قطعنامه ۵۱۴ و ۵۲۲) تاكید شده، و در قطعنامه‏های ۵۴۰ و ۵۵۲ صرفا به گزارش دبیركل در مورد نتیجه بازرسی هیات بازرسی اعزامی سازمان ملل متحد از حملات نظامی به مناطق غیرنظامی ایران و عراق و نیز به نامه مه ۱۹۸۴ / اردیبهشت ۱۳۶۳ شورای همكاری خلیج‌فارس در مورد شكایت از ایران درباره حمله به كشتی‏های بازرگانی در مسیر بنادر كویت و عربستان سعودی اشاره گردیده است. اما در قطعنامه ۵۸۲ به هیچ‏یك از قطعنامه‏ها و بیانیه‏های گذشته شورای امنیت یا گزارشات دبیركل اشاره‏ای نشده و در قطعنامه‏های ۵۸۸ و ۵۹۸ فقط به قطعنامه ۵۸۲ اشاره شده است. این امر تزلزل شورای امنیت را در نحوه خاتمه‌دادن به تجاوز عراق علیه ایران نشان می‌دهد، زیرا شورای امنیت یك شیوه را برای پایان‌دادن به جنگ ایران و عراق دنبال نكرده است. به‌همین‌دلیل شورا از قطعنامه ۵۸۲ به بعد، به قطعنامه‏های گذشته خود هیچ‏گونه اشاره‏ای نمی‏كند، این به معنای كنارگذاشتن شیوه مواجهه گذشته بود. اما در هشت قطعنامه شورای امنیت در جنگ عراق علیه كویت بر قطعنامه ۶۶۰ و ۶۶۱ كه ناظر بر عقب‏نشینی فوری و بی‌قید و شرط عراق از كویت بود، همواره استناد شده است. همچنین در قطعنامه ۶۶۲ به صورت تلویحی بر قطعنامه ۶۶۰ اشاره شده است.[xii] تأكید پی‏درپی بر قطعنامه‏های اولیه، در جنگ خلیج‌فارس تصمیم قاطع شورای امنیت را در خاتمه‌دادن سریع تجاوز عراق به كویت و نیز یكنواختی مواضع شورا را در طی جنگ خلیج‌فارس، نشان می‏دهد.

۶) در قطعنامه‏های ۴۷۹،۵۲۲،۵۸۸،۵۹۸ شورای امنیت نگرانی عمیق خود را از گسترش، افزایش و تشدید برخورد و وضعیت میان ایران و عراق ابراز و در قطعنامه‏های ۵۱۴،۵۲۲،۵۸۲،۵۸۸،۵۹۸ تاسف و نگرانی خود را از طولانیشدن برخورد میان دو كشور بیان كرد. جالب اینكه شورای امنیت در هیچ‏یك از قطعنامه‏هایجنگ خلیج‌فارس، نسبت به گسترش یا طولانی‌شدن بحران خلیج‌فارس نگرانی یا تأسفی ابراز نكرد. به نظر می‏رسد شورا در مورد جنگ ایران و عراق به مسامحه و ملاحظه‏كاری مبادرت كرده و علیه تجاوز و حتی كشوری كه با حمله به مناطق غیرمسكونی، نفت‏كشها و... جنگ را گسترش داده بود، شدت عمل نشان نداده است.[xiii]

۷) شورای امنیت در جنگ عراق علیه كویت به دفعات زیاد، اقدام عراق را در گروگان‏گیری اتباع و دیپلماتهای خارجی و حتی اعمال تجاوزكارانه آن دولت را علیه ساختمانهای دیپلماتیك به‌شدت محكوم نمود و مسئولیت كامل هرگونه اعمال خشونت‏آمیز را علیه اتباع كشورهای خارجی یا علیه هر نمایندگی دیپلماتیك یا كنسولی و كاركنان آن در كویت بر عهده عراق قرار داد.[xiv]مع‏الوصف آن شورا در جنگ ایران و عراق ضمن اظهار نگرانی عمیق از حمله به كشتی‏ها (قطعنامه ۵۲۲) و محكومیت به‌كارگیری سلاح شیمیایی (قطعنامه ۶۱۲) هیچ‏گاه مسئولیت چنین اقداماتی را بر عهده عراق قرار نداد. علاوه‌برآن شورای امنیت حمله سراسری عراق را علیه ایران كه از هر جهت در مقایسه با اقدام آن دولت علیه اتباع و اماكن خارجی در كویت اهمیت‏ بیشتری داشت،[xv] به صراحت محكوم نكرد.

مرتضی شیرودی

---