دود ساخت و ساز شما به چشم ما می رود

نگاهی به مسایل حقوقی ساخت و سازهای شهری

ساخت‌وساز و مصایبش تمامی ندارد؛ خاک، سر و صدا و بی‌مبالاتی بعضی از پیمانکاران و گاه سرک‌کشی برخی کارگران داخل خانه‌های مشرف، این مشکلات را دو چندان می‌کند...

مشکلاتی که تا حدودی می‌توان آنها را رفع کرد و با آنها ساخت؛ مثلا از ایجاد سر و صدای زیاد و راهبندان در روز می‌توان به ۱۳۷ شکایت کرد و باید با سر و صدای خودروهای سنگین در شب ساخت، زیرا طبق قوانین راهنمایی و رانندگی این ماشین‌ها فقط شب حق تردد دارند. آنچه در ادامه می‌آید، نگاهی حقوقی به این موضوع است؛ موضوعی که به‌طور کامل‌تر از منظر سلامت و انتظامی در «سلامت» شماره ۳۶۹ به آن پرداخته بودیم.

هر از چند گاهی با رونق بازار مسکن در کشور، بازار ساخت‌وساز و بلندمرتبه‌سازی در پیمانکاران ساختمانی یا مالکان رونق بیشتری می‌گیرد و هر کدام از آنها سعی می‌کنند از دیگری پیشی بگیرند اما در این میان، مباحث قانونی در ساخت‌وسازها، زیباسازی چهره شهرها و ایمن‌سازی ساختمان‌ها کمتر رعایت می‌شود.رعایت مباحث قانونی در ساخت‌وسازها، زیبا‌سازی چهره شهرها، ایمن‌سازی ساختمان‌ها، استفاده از دانش روز و مهندسی‌سازکردن سازه‌ها و مسایلی از این قبیل، امور بسیار مهمی هستند که از یک طرف نگاه کردن به آنها، این امر (ساخت‌وساز) را بسیار زیبا جلوه می‌دهد، اما اگر به روی دیگر این سکه نگاهی بیندازیم، می‌بینیم در دوران این ساخت‌وسازها هیچ نظارت و کنترلی بر طول مدت اتمام کار یا ساعت‌های‌کاری وجود ندارد و تقریبا در جای جای کشور به خصوص شهرهای بزرگ، در تمام ماه‌های سال و روزها و ساعت‌های شبانه‌روز، حقوق شهروندی همسایگان، عابران و... نقض می‌شود.

شاید آنچه ابتدا به ذهن متبادر شود، بحث حق مالکیت و حق هرگونه دخل و تصرف مالک در ملک خود باشد و اگر مالک حق ساخت‌وساز و امور وابسته به آن را در ملک خود نداشته باشد، شاهد نقض یکی دیگر از حقوق اساسی شهروندی، یعنی حق مالکیت، خواهیم بود. آنچه در ادامه می‌آید، نگاهی به این تعارض حق مالکیت در ساخت‌وسازهای ساختمانی و نقض حقوق شهروندان است.

براساس ماده ۳۰ قانون‌مدنی، هر مالکی در مایملک خود حق همه‌گونه تصرف و انتفاع را دارد. این قاعده که در اصطلاح حقوقی «قاعده تسلیط» نامیده می‌شود به همان فرضیه فوق‌الذکر و دیدگاه عموم برمی‌گردد، اما این قاعده محدود بر این است که مستلزم تضرر همسایه نباشد یا به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از مالک باشد. به موجب ماده ۱۳۲ قانون‌مدنی، کسی نمی‌تواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضرر همسایه شود مگر تصرفی که به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خود باشد.

فلسفه این ماده که عینا از فقه امامیه گرفته شده و مورد پذیرش فرق دیگر اسلامی، از جمله فقه عامه، حنفی، مالکی، شافعی و حنبلی نیز است، رعایت‌ حقوق اجتماعی شهروندان است زیرا یکی از ضروریات شهرنشینی و زندگی اجتماعی، رعایت‌ حقوق یکدیگر است که اگر غیر از این بود، در اجتماع سنگ روی سنگ بند نمی‌شد. وضع قوانینی همچون قانون تملک آپارتمان‌ها، قانون‌مدنی، قانون موجر و مستاجر و قوانینی از این قبیل، همه در جهت تسهیل و انسجام روابط اجتماعی است.

● قاعده لاضرر چه می‌گوید؟

در مقابل قاعده تسلیط در حقوق اسلام و متعاقب آن در حقوق ایران، قاعده دیگری وجود دارد که یکی از منابع مهم حقوق به شمار می‌رود. این قاعده به قاعده لاضرر مشهور شده و منتسب به پیامبر مکرم اسلام(ص) است. آن حضرت این قاعده را در مقام تعارض بین حق مالکیت دو نفر بیان کردند.

مختصر شرح ماجرا بدین قرار بوده است که در زمان پیامبر عظیم‌الشان اسلام(ص)، شخصی درخت خرمایی درمنزل همسایه‌اش داشت و بدون رعایت آداب ورود به منزل غیر و با این ادعا که به درختی که مالک آن است رسیدگی می‌کند، وارد منزل همسایه می‌شد و از این بابت باعث آزار و اذیت همسایه‌اش را فراهم می‌آورد. با شکایت صاحب منزل نزد پیامبر(ص) و دعوت از صاحب درخت، وی حاضر به فروش یا تعویض درخت حتی با تعداد زیادی درخت در جای دیگر نشد و نه تنها به تذکرهای همسایه، بلکه به ارشاد پیامبر(ص) نیز وقعی ننهاد. همین امر موجب بیـان قاعده «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» از زبان مبارک پیامبر اسلام(ص) شد و به استناد آن درخت همسایه از جای کنده و به وی داده شد تا در هر کجا می‌خواهد بکارد.

فلسفه وجودی قاعده لاضرر در اسلام آن است که حقوق همه تا جایی که متعرض حقوق دیگری نشوند، محترمند. مسلم الصدور بودن قاعده مذکور از ناحیه پیامبر(ص) به حدی است که هیچ اختلافی بین فرق اسلامی در آن وجود ندارد و مشهور فقها آن را قبول کرده‌اند و تاکنون مبنای بسیاری از فتاوی مهم بوده است. برهمین اساس. پس از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی، یکی از اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بدان اختصاص یافته است و قاعده لاضرر بدین نحو بیان شده است: «هیچ‌کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.»

● حق مالک تا کجاست؟

ساخت‌وساز، حق مالک و از ملزومات حق مالکیت و مورد احترام همه حقوقدانان و فقهاست اما دامنه این حق تا کجاست؟ تا چه مدت و به چه مقدار ساعت کاری و... ؟

چنانچه نگاهی به اطراف محل سکونت و بستگان خود در جای جای شهرمان بیندازیم، شاید محله‌ای وجود نداشته‌باشد که در آن ساخت‌وسازی انجام نشود. تخریب طولانی‌مدت ساختمان‌های قدیمی به‌وسیله کارگران و استفاده نکردن از ابزارهای جدید در این زمینه، گودبرداری و تخلیه نخاله‌های ساختمانی با ماشین‌آلات سنگین در شب و بیشتر مواقع تا ساعت‌هایی پس از نیمه‌شب و حتی تا صبح، تخلیه مصالح جلوی ساختمان‌ها و ایجاد سد معبر برای عابران و همسایگان، نبود کارگاه مناسب ساختمانی در پروژه دردست‌ساخت، کارکردن کارگرها در ۲ یا ۳ شیفت کاری و در طول شبانه‌روز، تعطیل نشدن پروژه‌ها در ایام تعطیل، حتی روز اول عید نوروز، بی‌توجهی و نبود نظارت کافی بر مدت ساخت و مسایلی از این قبیل، همه اموری هستند که به نوعی باعث نقض حقوق شهروندان دیگر و به خصوص همسایه‌ها می‌شوند.

این در حالی است که در باب رعایت‌ حقوق همسایه در شرع مقدس اسلام اخبار و احادیث زیادی وجود دارد و بر رعایت آنها تاکید شده است که به بعضی از آنها خواهیم پرداخت.

پیامبر اسلام(ص) فرمودند: «جبراییل مرتب مرا به همسایه سفارش می‌کرد تا اینکه گمان کردم به زودی او را از ورثه قرار می‌دهد» و در حدیث دیگر آمده است: «پیامبر مکرم اسلام (ص) به حضرت علی(ع) و سلمان و ابوذر و مقداد دستور داد درمسجد به بالاترین صدا ندا کنند کسی که همسایه‌اش از بدی‌های او درامان نباشد، ایمان ندارد.» در حدیثی امام صادق(ع) از پدر گرامی‌‌شان امام باقر(ع) نقل کرده‌اند: «همسایه مانند خود انسان است؛ نه ضرر می‌رساند و نه ستم می‌کند و احترام همسایه بر همسایه مانند حرمت مادر اوست.»

در حدیث دیگری، امام صادق(ع) از امیرالمومنین(ع) و او از رسول خدا(ص) نقل کرده‌اند:«کسی که همسایه‌اش را اذیت کند، خداوند بر او بوی بهشت را حرام می‌کند و جایگاهش در جهنم است و آن بدجایگاهی است و کسی که حق همسایه‌اش را ضایع کند، از ما نیست.»

از این مطالب واضح و روشن است تزاحم و تعارض بین قاعده تسلیط و لاضرر در مورد ساخت‌وساز ساختمان در فرض مرقوم است. حال با تزاحم این دو قاعده چه باید کرد؟ قاعده تسلیط را بر لاضرر حاکم گردانیم یا بالعکس؟

از توجه به فلسفه وجودی قاعده لاضرر و سیره پیامبر اسلام(ص) چنین برمی‌آید که قاعده لاضرر بر قاعده تسلیط حکومت دارد. از طرف دیگر، عقل نیز حکم می‌کند کسی نمی‌تواند با استناد به حقوق خود متعرض حقوق دیگران شود. به این دلایل و حکم سیره و عقلا به حکومت قاعده لاضرر بر تسلیط، نظر مشهور فقها نیز بر همین رویه استوار است و در حقوق ایران نیز جمع دو ماده ۳۰ و ۱۳۲ قانون‌مدنی مؤید همین معناست.

شاید بگویید با این اوصاف، باید حکم به تعطیلی تمام پروژه‌های ساختمانی داد اما این‌طور نیست. ما قائل به آن هستیم که مالک یا پیمانکار می‌توانند ساخت‌وساز کنند اما با رعایت‌ حقوق دیگران، در طول مدت مشخص و در ساعت کاری معین و... ؛ اگر چنین باشد، حقوق دیگران رعایت می‌شود و به هیچ عنوان تعارض یا تزاحمی بین دو قاعده تسلیط و لاضرر به وجود نمی‌آید، چه آنکه در بعضی از پروژه‌های ساختمانی شاهد آن هستیم و پیمانکاران با رعایت قوانین و کار در چارچوب ضوابط مقرر، به خوبی و بدون هیچ مشکلی پروژه‌های خود را به اتمام می‌رسانند، اما چه می‌توان کرد؟ در همین راستا پیشنهادهایی در جهت رعایت‌ حقوق شهروندان و حفظ حقوق مالکان و پیمانکاران در ادامه این مطلب ارائه می‌شود.

● نظارت دقیق بر ساخت‌وسازها به‌وسیله شهرداری‌ها در سراسر کشور

ساخت‌وساز در سطح کشور نظام‌مند است به طوری که در سال‌های اخیر، اقدام‌های مناسبی در این زمینه انجام گرفته، اما این امور محدود به خود ساختمان شده است. اموری همچون ایمن‌سازی ساختمان‌ها، جلوگیری از هدر رفتن انرژی و اصلاح الگوی استفاده از انرژی، استفاده از دانش روز و مهندسی‌سازکردن سازه‌ها، طراحی مدرن و مسایلی از این قبیل؛ اما نکته حائزاهمیت، نقش مهم شهرداری‌ها به عنوان حافظ حقوق شهروندان در ساخت‌وسازهاست. برای این منظور دو راهکار وجود دارد:

• تعریف مدت زمانی متعارف برای ساخت: شهرداری‌ها با توجه به در اختیار داشتن توان فنی و مهندسی لازم، می‌توانند مدت زمانی متعارف برای ساخت‌وساز و امور مربوطه را هنگام صدور پروانه تخریب و مجوز ساخت تعریف کنند تا مالک ساختمان یا پیمانکار، در مهلت زمانی مقرر، برای اتمام و تکمیل پروژه ساختمانی اقدام کند و در غیر این صورت با برخوردهای قانونی مواجه شود. در جهت ضمانت اجرای انجام این امر، می‌توان از مالک و پیمانکار ضمانت یا بیمه تضمین انجام تعهد گرفت تا در صورت خودداری از اقدام به موقع و انجام ندادن تعهد، از محل آن خسارت دریافت شود. همچنین می‌توان با اعمال مقررات تنبیهی از ادامه اقدام‌ها و عملیات اجرایی تا مدت مشخص ممانعت یا از راهکارهای مشابه استفاده کرد.

• اعتبارسنجی از متقاضیان ساخت: از دیگر ابزارهای اصلاح و نظام‌مندکردن ساخت‌وسازها به‌وسیله شهرداری‌ها، اعتبارسنجی از متقاضیان ساخت است؛ یعنی متقاضیان ساخت علاوه بر مدارک قانونی برای دریافت مجوز، ملزم شوند مدارکی دال بر توانایی ساخت در فرجه زمانی تعریف شده در بند فوق، ارائه دهند تا هم از صدور پروانه‌هایی که متقاضی آن توان اتمام پروژه را در زمان معین و متعارف ندارد، جلوگیری شود و هم از ایجاد مزاحمت‌های آتی که باعث نقض حقوق شهروندان می‌شود.

البته ذکر این نکته ضروری است که همانند رشته‌های مشابه، در نظر گرفتن موارد محدودیت مسوولیت و معافیت از مسوولیت مالکان و پیمانکاران باید مدنظر قرار داده شود تا چنانچه به دلایلی که خارج از حیطه اختیار آنان است، اتمام پروژه در مدت معین میسر نشد، از مسوولیت بنا به مورد معاف یا مسوولیت آنان محدود شود. مثلا چنانچه به علت اوضاع نابسامان اقتصادی در جهان، تهیه قسمتی از مصالح ناممکن شود، مهلت متعارف جدیدی به پیمانکاران داده شود.

● الزامی شدن استفاده از خدمات پیمانکاران مجاز در ساخت

با توجه به اینکه در حال حاضر شاهد پیشرفت‌های چشمگیر و روزافزونی در سطح جهانی در تمام عرصه‌ها هستیم که ساخت‌وساز از آن مستثنی نیست، الزامی شدن استفاده از خدمات پیمانکاران مجاز می‌تواند راهکاری در جهت نظام‌مند کردن ساخت‌وسازها باشد. ایجاد نظام صنفی برای پیمانکاران ساختمان در این بخش دو مطلب اساسی یعنی نظام‌مند کردن پیمانکاران حاضر و اعطای پروانه فعالیت به آنها و دیگری چگونگی فعالیت پیمانکاران جدید مورد بحث است که در بخش‌های مجزا به بررسی هر کدام خواهیم پرداخت:

● نظام‌مند‌کردن پیمانکاران ساخت

در حال حاضر شمار زیادی پیمانکار در عرصه ساخت‌وساز مشغول به کار هستند که بعضا نه تنها از توان مالی کافی برای انجام پروژه برخوردار نیستند، بلکه تخصص لازم را هم در این زمینه ندارند و باعث ایجاد مشکلاتی برای خودشان و مالکان می‌شوند. حتی گاهی کار به دادگستری و محاکم قضایی کشانده می‌شود و متاسفانه بسیاری از دعاوی ملکی مطرح دادگستری، در این خصوص است که رفع این مشکل به آسیب‌شناسی جدی و برنامه‌ریزی به‌وسیله مراجع ذی‌صلاح از جمله قوه قضائیه، مجلس شورای اسلامی، شورای شهر، شهرداری‌ها و... نیاز دارد. در حالی که اگر پیمانکاران در سطح ملی با تدوین منشور ملی پیمانکاران، سازماندهی و با درنظر گرفتن شرایطی، واجد صلاحیت تشخیص داده شوند و به آنان مجوز و پروانه فعالیت پیمانکاری در زمینه ساخت‌وساز و امور مربوطه اعطا شود، هم مالکان با اطمینان خاطر کار را به دست کاردان می‌سپارند و هم این پیمانکاران دارای مرجعی رسمی برای رسیدگی به امور صنفی می‌شوند.

● اعطای پروانه فعالیت به پیمانکاران جدید

در صورت نظام‌مند شدن و ایجاد نظام صنفی برای پیمانکاران حاضر، اگر فردی بخواهد در زمینه ساخت‌وساز فعالیت کند و متقاضی دریافت مجوز و پروانه فعالیت پیمانکاری باشد، می‌تواند با ارائه مدارک قانونی و احراز شرایط لازم، پروانه فعالیت را از نظام صنفی مربوطه دریافت کند و در فهرست پیمانکاران ثبت شود تا مالکان بتوانند با مراجعه به فهرست مذکور از طریق کتابچه، سایت اینترنتی یا نظام صنفی، پیمانکار مورد نظر را انتخاب و با عقد قرارداد قانونی بر اساس فرمت‌های خاصی که نظام صنفی پیمانکاران تهیه کرده و در آن حقوق مالکان و پیمانکاران رعایت شده است، انجام پروژه را به پیمانکار مورد نظر واگذار کنند.

فرشته آل‌علی

اقدس عارف

دکتر رضا پرتوی‌زاده

وکیل پایه یک دادگستری و عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی