ساختار قدرت و تصمیم گیری در سازمان تامین اجتماعی

نظام های بازنشستگی مانند دیگر سامانه های اقتصادی و اجتماعی دارای کارکردهای خاصی هستند که در دهه های اخیر به دلیل تاثیر تحولا ت جمعیتی و ارتقای سطح سلامت جامعه در مدار بحران قرارگرفته و نقل محافل علمی و دانشگاهی شده اند سازمان تامین اجتماعی هم به عنوان بزرگ ترین نهاد در عرصه بیمه اجتماعی کشور باید در مواجهه با موضوعات فوق, با دید سیستمی و عارضه یابی دقیق, تدابیری آینده نگر اتخاذ کند

نظام‌های بازنشستگی مانند دیگر سامانه‌های اقتصادی و اجتماعی دارای کارکردهای خاصی هستند که در دهه‌های اخیر به دلیل تاثیر تحولا‌ت جمعیتی و ارتقای سطح سلامت جامعه در مدار بحران قرارگرفته و نقل محافل علمی و دانشگاهی شده‌اند. سازمان تامین اجتماعی هم به عنوان بزرگ‌ترین نهاد در عرصه بیمه اجتماعی کشور باید در مواجهه با موضوعات فوق، با دید سیستمی و عارضه‌یابی دقیق، تدابیری آینده‌نگر اتخاذ کند. این سازمان در حال حاضر با چالش‌های صریح متعددی روبه‌رو‌ است که دست‌اندرکاران مدام در مورد آنها نسخه‌پیچی می‌کنند، اما آنچه مهم است بحران پنهان در سطح این سازمان است.

دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی دارای دو خصوصیت بارز است، این دارایی‌ها اولا مشاع و ثانیا بین‌النسلی هستند و از این جهت حساسیت در مورد اداره این نوع دارایی‌ها بالا است.

در مقایسه با سهامداران شرکت‌ها، که از طریق مجامع اعمال مالکیت و تصمیم‌گیری می‌کنند، مشترکان صندوق‌های بازنشستگی که در حکم سهامداران آن هستند، ساز و کار تعریف شده و مشخصی برای اعمال مالکیت و تصمیم‌گیری در اختیار ندارند و بنا به حساسیتی که در مورد این دارایی‌ها ذکر شد، برخی دستگاه‌ها، نهادها و افراد به نمایندگی از طرف بیمه‌شدگان در مدیریت و تصمیم‌گیری این دارایی‌ها مداخله می‌کنند و این امری طبیعی است که در همه کشورها اتفاق می‌افتد. نکته اینجا است که وقتی بستر و ساختار مناسب برای مداخله موثر و مثبت ذی‌نفعان کلیدی تعیین و جاری می‌شود، هر یک از مدعیان و ذی‌نفعان، در چارچوب قانونی و تعریف شده به نمایندگی از طرف بیمه‌شدگان، اعمال مالکیت و تصمیم‌گیری می‌کنند، اما وقتی ساختار مناسب برای مداخله تعریف نشود، نتیجه به بحران مداخله منجر خواهد شد، زیرا هر یک از ذی‌نفعان کلیدی، خود را محق مداخله از طرف مشترکان می‌داند و چون حد و مرز و چارچوب ضابطه‌مندی برای مداخله تعریف نشده است، باعث تنش و تضاد و نهایتا مداخله مخرب و بروز بحران مداخله خواهد شد.

متاسفانه در مورد سازمان تامین اجتماعی این موضوع اتفاق افتاده است، به این نحو که ارکان عالی کشور شامل رییس‌جمهور و مجلس به عنوان وکلای قانونی مردم خود را محق مداخله در تامین اجتماعی می‌دانند و این امری پذیرفته شده و طبیعی است. از طرف دیگر، تشکل‌های کارگری، بازنشستگی و کارفرمایی نیز به نمایندگی از بیمه‌شدگان و بازنشستگان خود را محق در مداخله می‌دانند که این موضوع هم طبیعی است، از سوی دیگر رسانه‌ها و دیگر تشکل‌های مردم‌نهاد نیز وظیفه خود می‌دانند که موضوع مدیریت و تصمیم‌گیری در سطح سازمان تامین اجتماعی را رصد و گزارش کنند.

در این فعل و انفعالات ذی‌‌نفعان متعدد و تاثیر‌گذار در قالب دسته‌بندی و جناح‌های صنفی و سیاسی شکل می‌گیرند که هر یک می‌توانند در سرنوشت سازمان تامین اجتماعی تاثیر‌گذار باشند. حال اگر ساختار مناسب و مرز‌بندی‌شده برای مداخله وجود نداشته باشد، زمینه برای افراد و طیف‌های فرصت‌طلب جهت سهم‌خواهی و سوء‌استفاده از دارایی‌های صندوق تامین اجتماعی فراهم می‌شود و متاسفانه در خلال این رقابت‌های مخرب ، مافیاهای خطرناک قدرت و ثروت درحاشیه سازمان تامین اجتماعی شکل می‌گیرند که با توجه به حجم و اندازه گردش مالی این سازمان، اثرات مخرب اقتصادی و اجتماعی در سطح ملی ایجاد خواهد کرد. بنابراین یکی از اولویت‌های اصلی در حوزه سازمان تامین اجتماعی اصلاح ساختار قدرت و تصمیم‌گیری است که به‌زعم کارشناسان یکی از علل ریشه‌ای چالش‌ها و مشکلات سازمان مذکور است. ریشه‌یابی چالش فوق در سازمان تامین اجتماعی به طور خلاصه به شرح زیر است:

ماده یک قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ وظیفه سازمان تامین اجتماعی را اجرا و تعمیم و گسترش انواع بیمه‌های اجتماعی و استقرار نظام هماهنگ و متناسب با برنامه‌های تامین اجتماعی می‌داند، آنچه به صراحت از ماده مذکور مستفاد می‌شود این است که باید سازمانی تشکیل می‌شد که ذیل آن صندوق‌های متعدد و متنوع در زمینه بیمه‌های اجتماعی شکل می‌گرفت و وظیفه حاکمیتی و سیاست‌گذاری نیز به عهده سازمان مذکور در‌می‌آمد، نظیر جایگاه بانک مرکزی در قبال سایر بانک‌ها و بیمه مرکزی در قبال سایر بیمه‌های تجاری.

با وقوع انقلاب اسلامی با فاصله تنها چند سال از تصویب قانون تامین اجتماعی و متعاقبا بروز جنگ تحمیلی، موضوع تامین اجتماعی از اولویت خارج شد و سازمان تامین اجتماعی هم در جایگاه جدید خود آمادگی لازم برای پذیرش مسوولیت تعمیم و راهبری بیمه‌های اجتماعی نداشت، در نتیجه هر یک از سازمان‌ها و نهادها بنا به نیازهای جاری خود، صندوق‌های بازنشستگی جداگانه‌ای ایجاد کردند که عدد آنها حدود هفده صندوق است. جالب اینکه بسیاری از این صندوق‌ها در ساختار اداری و سازمانی دولتی شکل گرفتند و اصول و قواعد صندوق‌های بازنشستگی در مورد آنها رعایت نشد و گردش مالی آنها نه طبق اصول محاسبات بیمه‌ای، بلکه با دستور مدیر دولتی جریان پیدا می‌کرد. نتیجه اینکه اکثر این دستگاه‌ها که به ظاهر شبیه صندوق بازنشستگی اداره می‌شوند اصولا صندوق بازنشستگی محسوب نمی شوند و اکثر آنها ورشکسته و وبال گردن دولت هستند. تقریبا همین رویه با تفاوتی اندک در مورد سازمان تامین اجتماعی اتفاق افتاد.

بعد از تصویب قانون تامین اجتماعی باید سازمانی تشکیل می‌شد با وظیفه حاکمیتی- نظارتی و سیاست‌گذاری که تمام صندوق‌های بازنشستگی با هویت حقوقی و دارای استقلال مالی و اداری از جمله صندوق تامین اجتماعی را راهبری می‌کرد. اما مرز بین سازمان و صندوق تامین اجتماعی در ابهام باقی ماند و وظایف حاکمیتی و نظارتی با وظایف کسب‌و‌کار بیمه‌ای، خلط گردید و سازمان تامین اجتماعی که ذیل آن صندوق تامین اجتماعی بود به صورت شبه‌دولتی تاکنون اداره شده است و همه عوارض و ناکارآمدی‌های مدیریت دولتی و البته برخی مزایای آن بر سازمان و صندوق تامین اجتماعی مترتب است. در قوانین بالادستی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون ساختار نظام جامع تامین اجتماعی و قانون برنامه پنجم توسعه موضوعات فوق مورد توجه است؛ اما به آنها عمل نشده است. تجربه نشان داده هرگاه حرکتی برای اصلاح سازمان تامین اجتماعی صورت گرفته با تفسیر به رای از جانب دولتی‌ها، موضوع برخلاف قواعد بیمه‌ای و به نفع نگاه حاکمیتی خاتمه یافته است. یکی از نتایج مبهم بودن ساختار قدرت و تصمیم‌گیری، تغییرات مکرر اساسنامه سازمان تامین اجتماعی در سال‌های اخیر است و بسیاری از مشکلات فعلی سازمان تامین اجتماعی از جمله تغییرات متعدد مدیریتی، کسری نقدینگی، پایین بودن نرخ بازده سرمایه‌گذاری‌ها، فقدان نگاه راهبردی و... عمدتا در نتیجه شفاف نبودن ساختار قدرت و تصمیم گیری حادث شده است.

گردش مالی سازمان در حدود ۶۰هزار میلیارد تومان است؛ در حالی که ارزش ذخایر سرمایه‌گذاری شده آن که عمدتا در شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی(شستا) صورت گرفته، حدود ۲۵ هزارمیلیارد تومان برآورد می‌شود. در کشورهای عضو OECD ارزش دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی درمقایسه با GDP به طور متوسط ۸۰ درصد برآورد می‌شود و این رقم در مورد سازمان تامین اجتماعی که صندوق اصلی بیمه اجتماعی کشور است حدود ۷ درصد است.

به این لحاظ یکی از اولویت‌ها برای اصلاح سازمان تامین اجتماعی، بازتعریف ارکان آن سازمان و ترسیم و تبیین نقش و جایگاه هریک از ارکان در فرآیند مدیریت و تصمیم‌گیری و همچنین تبیین چگونگی نحوه نظارت بر عملکرد سازمان از جانب سایر ذی‌نفعان کلیدی است. همان‌گونه که رهنمودهای اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی(ISSA) در مورد مدیریت مطلوب سازمان‌های تامین اجتماعی بر پنج اصل تاکید دارد که عبارتند از: پاسخگویی، شفاف‌سازی، قابلیت پیش‌بینی، مشارکت و پویایی. ماهیت چالش‌های سازمان تامین اجتماعی طوری است که اقدامات اصلاحی برای رفع آن، خود در کوتاه مدت بحران‌های دیگری به همراه دارد و از این جهت، کمتر مدیر اجرایی را می‌توان یافت که ریسک آغاز اصلاحات را بپذیرد و لازم است حرکت اصلاحی از سطوح راهبردی آغاز شود. ائتلاف مدیریت بر سر اصلاحات تامین اجتماعی باید در سطوح راهبردی اتفاق بیفتد و موضوع تامین اجتماعی در زمره موضوعات راهبردی و حتی امنیت ملی قرار داده شود، موضوعی که هم اکنون در کشورهایی مانند آمریکا و برخی کشورهای پیشرفته اروپایی اتفاق افتاده است.

این اقدام قادر است ریسک‌های سطوح اجرایی را پوشش داده و بستر مناسب برای مدیران مصلح فراهم آورد.کشورکره جنوبی که سابقا اهمیت چندانی به موضوع بیمه‌های اجتماعی نمی‌داد و حتی آن را در برخی موارد، ضد توسعه و مانع از جذب سرمایه‌گذاری خارجی می‌دانست، در پی بحران‌های مالی اخیر در سطح جهان به اهمیت تامین اجتماعی و نقش آن در کاهش آثار سوء‌ بحران‌های اقتصادی بر سطح زندگی شهروندان خود پی برده و برنامه‌هایی جهت توسعه طرح‌های بیمه اجتماعی تعریف کرده است. علت این موضوع معطوف به توان بیمه‌های اجتماعی در پوشش ریسک‌های مختلف است. حال اگر بیمه‌های اجتماعی مطابق با اصول محاسبات بیمه‌ای شکل نگرفته باشد، نه تنها قادر به ایفای نقش خود مبنی بر پوشش ریسک‌های تهدید کننده جامعه نخواهند بود بلکه در صورت بروز بحران باعث تعمیق آن خواهد شد، آنچه در کشور یونان اتفاق افتاد موید این موضوع است. بخش عمده‌ای از بحران یونان ناشی از عوارض سیستم بیمه اجتماعی سخاوتمند و فاسد است و ملاحظه می‌شود به جای اینکه این سیستم صدمات ناشی از بحران را کاهش دهد، خود عامل تسریع روند ورشکستگی اقتصادی آن کشور شد.

شواهد موجود حاکی است مسیر حرکتی سازمان تامین اجتماعی به نحوی است که بحران پنهان آن روز‌به‌روز تعمیق می‌شود و قبل از اینکه به مرحله لاینحل و فرو‌پاشی برسد باید برای آن فکری کرد.

نویسندگان: گروه مشاوران هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی