چرایی و چگونگی احیا و توسعه سازمان برنامه ریزی کشور

دولت ها برای سامان دادن به فعالیت های خود جهت تحقق اهداف و منافع عمومی, سیاست ها و برنامه های متنوعی را تدوین و اجرا می کنند

مسئله

دولت‌ها برای سامان دادن به فعالیت‌های خود جهت تحقق اهداف و منافع عمومی، سیاست‌ها و برنامه‌های متنوعی را تدوین و اجرا می کنند. سیاستگذاری و برنامه ریزی سعی دارد آینده را بر مبنای تجارب گذشته طرح ریزی کند. در بیشتر کشورها سازمان‌های برنامه ریز وظیفه انجام این امور را به عهده دارند هدف اصلی ایجاد این سازمان‌ها هدایت نظام برنامه‌ریزی هر کشور است. در ایران، سازمان مرکزی برنامه‌ریزی در طول دوران فعالیت خود تغییر و تحولات گسترده‌ای داشته تا به مرحله‌ای کنونی رسیده است در این نوشتار به طور مختصر به دو پرسش پرداخته می‌شود چرا باید نظام برنامه‌ریزی کشور را احیا کرد؟ چگونه باید نظام برنامه‌ریزی احیا و توسعه یابد؟

مفهوم

برنامه ریزی کوششی است برای هماهنگ ساختن تصمیم‌گیری‌های اقتصادی در درازمدت که هدف آن جهت دادن و سرعت بخشیدن به توسعه یک کشور است تا اینکه در جامعه و اقتصاد تغییراتی بنیادی و اساسی و به سرعت به وجود آورد. سال‌های پس از جنگ دوم جهانی، آغاز و گسترش نظام برنامه‌ریزی در کشورهای مختلف بود و به روش‌های برنامه‌ریزی جامع، بلندمدت، عملیاتی و استراتژیک تدوین و اجرا می‌شد این رویه‌های برنامه‌ریزی متکی بر اجزا و اهدافی در حوزه‌های مختلف امور عمومی یک جامعه بود. از آغاز دهه ۱۹۸۰ رویه‌های برنامه‌ریزی دچار تحول شد و پارادایم مدیریت تغییر کرد، به تدریج ابعاد سیاسی در نظام تصمیم‌گیری کشورها اهمیت یافت. در این شرایط دیگر برنامه‌ریزی امری صرفاً فنی و تکنیکی متکی بر تعیین اهداف، مأموریت ها، راهبردها و اقدامات نبود بلکه عوامل سیاسی نقش تعیین کننده‌ای در برنامه دولت‌ها ایفا می‌کردند. در کشورهای توسعه‌یافته، برنامه‌ها متناسب با حزب و دولت حاکم تغییر می کند و ناظر به مبانی و اصول حاکم بر اقداماتی است که در یک دوره زمانی مشخص باید انجام شود. از این رهگذار در کشورهای توسعه‌یافته بیشتر شاهد سیاستگذاری توسعه هستیم تا برنامه‌ریزی توسعه. ماشین‌های حزبی و در ادامه دولت‌های منتخب، سیاست‌های خود را با حمایت رأی‌دهندگان تدوین، اجرا و ارزیابی می‌کنند. اینها مجموعه تحولاتی است که موجب تغییر نظام برنامه‌ریزی کشورها به نظام سیاستگذاری شده است و ریشه در تحولاتی گسترده در درون و بیرون دولت‌ها دارد.

احیای سازمان برنامه‌ریزی؛ چرا؟

در ایران اما با توجه به نقش گسترده دولت در اقتصاد و حجم عظیم دولت از یک طرف و ضعف و عدم کارکرد دقیق احزاب از سوی دیگر ناگزیر از داشتن نظام برنامه‌ریزی متمرکز است که ریل‌های مسیر توسعه کشور و جهت‌گیری تحولات کشور در زمینه‌ها و سطوح مختلف را مشخص، سازمان‌دهی و کنترل نماید. از این جهت انجام چنین وظایفی نیازمند وجود یک سازمان قدرتمند، مستقل و دارای توان تخصصی است. در دولت دهم این سازمان دچار وضعیت نابسامانی شد که ریشه در عوامل متعددی داشت و در حوصله این نوشتار نیست اما پیامدهای نابسامانی برنامه‌ریزی خود را در عدم اجرای برنامه چهارم و تدوین برنامه پنجم توسعه نشان داد. برای جلوگیری از تکرار چنین نابسامانی‌هایی و حفظ فراگرد توسعه کشور بالاتر از گرایش‌های جناحی، احیای سازمان برنامه‌ریزی کشور بسیار ضروری و مهم است. این امر از شعارهای دولت تدبیر و امید نیز بود. هدف اصلی ایجاد این سازمان‌ها رسیدن به رشد و توسعه سریع از طریق برنامه ریزی ملی است و این سازمان برنامه ریزی توسعه ملی را هدایت می-کند. در واقع سازمان برنامه ریزی باید با مراکز قدرت در فرآیند سیاست سازی و سیاستگذاری حلقه های رابطی داشته باشد. برنامه ریزی باید کار مشترک سازمان‌های سیاسی، کارشناسان برنامه ریز و آمار و سازمان‌های عملیاتی باشد. از این رو مهمترین وظایف سازمان‌های برنامه ریزی را می توان به شرح زیر بیان کرد:

• پژوهش و بررسی عملکرد برنامه های قبل و مطالعه تغییراتی که در آن به وجود آمده است؛

• تدوین سیاست‌های بخشی و بین بخشی در برنامه های توسعه؛

• وضع مقررات، شاخص‌ها و استانداردهایی متناسب با اهداف و سیاست‌های تدوین شده؛

• تنظیم بودجه کشور متناسب با چشم‌انداز و سیاست‌های کلان توسعه؛

• ایفای نقش هماهنگ‌کنندگی.

• نظارت بر اجرای سیاست‌ها و تطبیق توسعه واقعی و توسعه مورد هدف؛

• ارزیابی عملکرد و پیشرفت سیاست‌های به سوی توسعه؛

• اخذ بازخورد از گزارش‌های نظارت و ارزیابی و وارد کردن آن به تنظیم مجدد سیاست‌ها.

تشکیل سازمان جدید برنامه‌ریزی؛ چگونه؟

برای تحقق چنین اهدافی باید قوانین مقررات و نظام تقسیم کار، تشکیلات، چارچوب ها و سازوکارهای رسمی سازمان به خوبی سازمان‌دهی شود است. ساختار درون سازمانی نمایانگر اهداف و وظایف سازمان است و نمودار سازمانی تصویری از ساخت سازمانی را منعکس می کند که می توان از طریق آن به کل سازمان و اجزای آن و روابط میان اجرا پی برد. نوع رابطه سازمان برنامه ریزی یا سایر سازمان‌ها نیروی انسانی و فرهنگ سازمانی در سازمان برنامه ریزی که وظیفه برنامه ریزی توسعه را به عهده دارد و خود باید دارای نیروی متخصص و کارآمد باشد. چگونگی نیروی متخصص و نگهداری آن و همچنین استفاده بهینه از توان و تخصص افراد و تدبیر راه‌های ارتقای سطوح عملی و شغلی آنان از جمله مسائلی است که باید مورد توجه سازمان برنامه ریز باشد.

سازمان جدید برنامه‌ریزی کشور فارغ از عنوان آن باید واجد ویژگی‌های سازمانی باشد که بتواند اهداف فوق را متناسب با تحولات محیطی دنبال کند:

• در سازمان جدید متناسب با اهداف فوق باید سه نظام سیاستگذاری، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزیابی ایجاد شود.

• وجود امور استخدامی و منابع انسانی در کنار سه کارکرد فوق خیلی توانمند نخواهد بود.

• سازمان جدید باید ارتباط وثیق و قدرتمندی با سایر نهادهای سیاستگذار کشور از جمله مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام داشته باشد. تشکیل کمیسیون های میان سازمانی در این زمینه موثر خواهد بود.

• سازمان جدید باید با نهادهای غیردولتی و مدنی نیز ارتباط برقرار کند، درهای خود را به روی آنها بگشاید و گوش شنوایی برای شنیدن صدای آنها داشته باشد ایجاد مرکز ارتباطات عموم و دریافت ایده‌ها، نظارت و پیشنهادها بسیار ارزشمند است.

• سازمان جدی مغز متفکر برنامه‌ریزی و سیاستگذاری کشور خواهد بود و این مغز متفکر نمی‌تواند بدون اتاق فکر باشد سازمان‌دهی اتاق‌های فکر در مجموعه سازمان جدید بسیار مهم است. این کار می‌تواند با همکاری مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری انجام شود زیرا این مرکز درصدد تشکیل اتاق فکر استانی و ملی و تأسیس شبکه ملی سیاست پژوهی است.

• در همین راستا سازمان جدید باید با دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها ارتباط مستمر و سازمان‌دهی شده داشته باشد به ویژه در مرحله ارزیابی سیاست‌ها این مراکز می‌توانند ارزیابی مشترک انجام دهند و عملکرد و اثرات برنامه‌ها را تحلیل نمایند.

• در سازمان جدید باید از پژوهش‌های آینده‌نگرانه در زمینه تشکیلات اداری دولت، نیروی انسانی و اعتبارات و منابع مالی آتی دولت استفاده نماید.

• این سازمان باید متولی انسجام‌بخشی در نظام سیاستگذاری کشور باشد و سیاست‌های کلان، وزارتی(بخشی) و خرد(سطح محلی) را هماهنگ نماید.

• سیاست‌های تدوین شده در این سازمان باید ماهیت هدایت گرانه داشته باشد یعنی خطوط و ریل‌ها را تعیین کند.

• دوره زمانی تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه در سطح میانی و خرد به دوره آغاز و پایان دوره ریاست‌جمهوری هماهنگ باشد تا گفتمان و شعارهای دولت منتخب با سیاست‌های میانی و خرد هماهنگ باشد.

• سیاست‌های کلان که ماهیت بلندمدت هم دارند متناسب با چشم‌انداز کشور و با همکاری نهادهای سیاستگذار تدوین شوند.

• سازمان جدید گزارش و تفسیرهای دوره‌ای مدون و منسجمی از شرایط کنونی و آینده کشور تهیه و در دسترس عموم قرار دهد.

نتیجه

سازمان جدید برنامه‌ریزی ایران باید واجد ویژگی‌های هوشمندی(استفاده از نیروی متخصص و اتاق فکر)، آینده‌نگری(دارای تفکر استراتژیک و آینده پژوهانه)، سیاستگذار(سیاست ساز و تصمیم گیر)، ناظر و ارزیاب، بین بخشی(برخوردار از ارتباطات بین سازمانی)، مشارکت جو(دارای ارتباط قوی با نهادهای مدنی و مردمی) باشد. در نتیجه باید نام و عنوانی انتخاب شود که این ویژگی‌ها را منعکس کند. عناوینی مانند «سازمان برنامه‌ریزی و ارزیابی»، «سازمان سیاستگذاری و ارزیابی توسعه کشور»، «سازمان سیاستگذاری توسعه کشور» و عناوین مشابه می‌تواند گویا و دقیق باشند. عنوان «مدیریت و برنامه‌ریزی» نوعی همپوشانی را نشان می‌دهد زیرا برنامه‌ریزی یکی از وظایف و ارکان مدیریت است. عنوان «سازمان برنامه و بودجه» نیز ناقص است و وظیفه نظارتی و ارزیابی را منعکس نمی‌کند. علاوه بر این، عنوان سازمان پیشنهادی باید معطوف به توسعه کشور نیز باشد زیرا هدف غایی سازمان برنامه‌ریزی هر کشور دستیابی به توسعه است و این امر در هیئت توسعه اقتصادی سنگاپور و هیئت برنامه‌ریزی اقتصادی کره جنوبی نیز منعکس شده است. در این راستا تدوین الگوی بومی توسعه کشور بر مبنای اصول جهانشمول توسعه پایدار و متناسب با مقتضیات بومی کشور نیز ضرورت دارد زیرا این الگوی به مثابه نظریه و روح حاکم بر سیاست‌های توسعه کشور می‌تواند به این سیاست‌ها انسجام بخشد و فرآیند توسعه کشور را سازمان‌دهی کند.

یحیی کمالی

منشر شده در روزنامه دنیای اقتصاد شنبه ۷ تیر ۱۳۹۳ شماره ۳۲۳۳