نظارت جامع مالی

الگوهای نظارتی در بازار مالی هر کشور متفاوت اند گاهی این نظارت در نهاد نظارتی واحدی متمرکز است, و نظارت بر هر سه بازار پول, بیمه, و سرمایه تحت نظر مدیر واحدی انجام می شود, و گاه نیز سه مقام ناظر مستقل بر این بازارها نظارت دارند فارغ از ساختار تشکیلاتی نظارت حاکم بر بازارهای مالی, نظارت بر بخش مالی اقتصاد از قواعد روشنی تبعیت می کند, و چارچوب های جاافتاده ای دارد

این مقاله در همایش نظارت در صنعت بانکداری که در اردیبهشت‏ماه ۸۴ در مرکز همایش‏های محمدبن‏زکریای رازی برگزار گردید توسط جناب آقای دکترحسین عبده‏تبریزی ارائه گردید. که متن کامل این مقاله در اختیار کلیه علاقه‏مندان و دانش‏پژوهان قرار می‏گیرد.

الگوهای نظارتی در بازار مالی هر کشور متفاوت‏اند؛ گاهی این نظارت در نهاد نظارتی واحدی متمرکز است، و نظارت بر هر سه بازار پول، بیمه، و سرمایه تحت‏نظر مدیر واحدی انجام می‏شود، و گاه نیز سه مقام ناظر مستقل بر این بازارها نظارت دارند. فارغ از ساختار تشکیلاتی نظارت حاکم بر بازارهای مالی، نظارت بر بخش مالی اقتصاد از قواعد روشنی تبعیت می‏کند، و چارچوب‏های جاافتاده‏ای دارد.

درجه دخالت دولت بر امر نظارت در کشورهای با عمق مالی متفاوت، با یکدیگر فرق می‏کند. هرچند که نظارت موضوعی حاکمیتی است، و علی‏الاصول در حوزه عمل دولت‏هاست، اما دولت‏های بسیاری فرإ؛ گرفته‏اند که نظارت مالی را به خارج از مجموعه خود واگذار کنند (outsource). در بسیاری از کشورها که بانک مرکزی استقلال یافته است، و سیاست پولی مستقل کشور را به‏اجرا درمی‏آورد، امور نظارت بر بانک‏ها از بانک مرکزی منفک شده، و به نهاد نظارتی‏ای واگذار شده است که نهایتاً ساختار خصوصی دارد.

ساختار خصوصی نظارت در بخش بیمه و بازار سرمایه نیز به‏اجرا درآمده است. بنابراین، در سازماندهی امر نظارت، این‏که چه بخش‏هایی از نظارت در حیطه عمل مستقیم دولت باقی می‏ماند، قابل‏بررسی است.

باتوجه به قدرت نظارتی سازمان‏های خودانتظام و حتی فراتر از آن، اِعمال نظارت بازیگران این بازارها (مثال بازارگردان در بازار سرمایه)، مسئله سازماندهی امر نظارت، به‏گونه‏ای که بخش عمده از آن به فعالیتی خودانتظام (regulatory -self) بدل شود، همواره می‏تواند مورد بررسی و تحلیل قرار گیرد، و موضوعی جالب است که در طراحی ساختار نظارت مالی در ایران نیز باید در کانون توجه سیاست‏گذاران قرار گیرد.

در این مقاله همه موضوعات بالا با تفصیل قابل قبول و در حوصله مقاله‏ای که ظرف نیم‏ساعت باید قرائت شود، آمده است. نخست از شکل‏بندی متمرکز و غیرمتمرکز نظارت مالی سخن به‏میان می‏آید. آن‏گاه نظارت خارج از دولت (outsource) بیان می‏شود، و نهایتاً به لحاظ همه عوامل و متغیرها، تلاش می‏شود طراحی اولیه ساختار نظارت مالی متناسب با شرایط ایران ارائه شود.

بخش مالی اقتصاد مرکب از سه بخش بازار پول، بیمه، و بازار سرمایه است. بیمه به‏لحاظ حجم و اهمیت آن از بازار سرمایه جدا شده و مستقلاً از آن یاد می‏شود، هرچند که بخشی از بازار سرمایه است. کارآمدی این سه بخش نقش عمده‏ای در تشکیل سرمایه، تبدیل پس‏اندازها به سرمایه‏گذاری، تولید و خلق ارزش، اشتغال و تقویت ثروت خانوارها دارد. همه این‏ها در گرو اِعمال نظارت صحیح بر بخش مالی است.

● اهداف نظارت بر بازارهای مالی

نظارت بر فعالیت‏های بخش مالی که برای حفظ سلامتی و کارایی فعالیت‏های مالی و ارائه خدمات مالی کارآمد برقرار می‏شود، اهداف زیر را دنبال می‏کند:

۱) ارتقای کیفیت، کارایی و مؤثربودن فعالیت بازارهای مالی تا حد ایده‏آل، و آماده‏سازی فضای پس‏انداز و سرمایه‏گذاری در هر کشور، و بزرگ‏کردن کیک پس‏اندازی و نهایتاً گردآوری وجوه کافی برای توسعه کشور.

۲) برقراری سیستم‏های مالی باثبات و مناسب، حفظ ثبات بلندمدت نظام مالی و قابل اعتماد بودن اجزای متشکله آن، و نیز حصول اطمینان از انجام معاملات عادلانه و منظم.

۳) آزادسازی بازارهای خدمات مالی.

۴) حمایت از حقوق مصرف‏کنندگان یعنی سپرده‏گذاران، سرمایه‏گذاران و سایر گروه‏های ذی‏نفع.

۵) مبادله سریع اطلاعات مناسب و دارای کیفیت.

هدف آن است که با توسعة بازارهای مالی که یکی از مهم‏ترین ارکان جوامع مدرن‏اند، به ثبات اقتصادی و سیاسی کشورها کمک شود، عامه مردم به این بازارها اعتماد داشته باشند، و ثبات بلندمدت نظام مالی حفظ شود و اجزای تشکیل‏دهنده نظام مالی مورد اتکا و اعتماد باشند.

● هدف آزادسازی بازارهای خدمات مالی

در نظام‏های با اقتصاد کنترلی، دولت در همه‏ی اجزای بازارهای مالی دخالت می‏کند، یعنی در تعیین نرخ‏ها، شرایط معاملات، نوع محصولات مالی، صندوق‏های ضمانت دولتی، و ... ایفای نقش می‏کند.

فرایند آزادسازی شامل ایجاد بازارهایی است که تحت شرایط رقابتی کار می‏کنند و در آن‏ها هیچ بازیگری در بازار نقش مسلط ندارد. با انجام آزادسازی خدمات مالی، نتایج زیر حاصل می‏شود:

۱) شفافیت و کیفیت اطلاعات به‏گونه‏ای تقویت می‏شود که خریداران و فروشندگان خدمات مالی امکان اخذ تصمیمات مبتنی بر دانش و اطلاعات کافی را می‏یابند.

۲) سازوکار تعیین قیمت توسط دولت دیگر وجود ندارد، و نرخ‏ها و طراحی محصولات مالی را نیروهای بازار برعهده می‏گیرند.

۳) خصوصی‏سازی و برقراری قواعد رقابت، اجازه‏ی ورود بازیگران جدید داخلی و غالباً خارجی را به بازارهای مالی فراهم می‏آورد.

اما آزادسازی به معنای حذف مقررات‏زائد نیست، بلکه باید گفته شود که نوعی تدوین مقررات جدید است. چرا که ماهیت دخالت دولت تغییر می‏کند، اما دخالت و نظارت دولت متوقف نمی‏شود. نقش دولت بیشتر برقرارکردن قواعد بازار و حاکم کردن مقررات دوراندیشانه‏ی پیش‏گیرانه است؛ اموری از قبیل وضع مقرراتی که برای اجتناب از ورشکستگی و رعایت حقوق مصرف‏کنندگان لازم است. هدف اصلی آزادسازی البته تخصیص بهینه منابع از طریق نیروهای بازار است.

● اختیارات مقام ناظر

اختیارات مقام ناظر را قانون تعریف می‏کند. اهدافی که مقام ناظر دنبال می‏کند به‏شرح زیر است:

۱) ثبات بازارهای مالی.

۲) حمایت از مصرف‏کننده که در این مورد به‏معنای حمایت از سرمایه‏گذاران، سپرده‏گذاران، ناشران، و نهادهای مالی و سایر گروه‏های ذی‏نفع در بازار است.

۳) بسط سلامت و استقلال بازارهای مالی.

برای انجام وظایف خود، حفظ استقلال کامل مقام ناظر امری ضروری است. به‏علاوه، مقام ناظر می‏باید بودجه کافی در اختیار داشته باشد، و این بودجه به شیوه‏ای تأمین مالی می‏شود که استقلال مقام ناظر حفظ شود. معمول‏ترین شیوه آن است که مقام ناظر هزینه ادامه کار خود را از نهادهایی دریافت کند که بر کار آن‏ها نظارت می‏کند.

● وظایف مقام ناظر

مقام ناظر انجام وظایف زیر را برعهده دارد:

۱) ثبت و صدور مجوز

۲) نظارت بر عملیات

۳) اطمینان از توانایی پرداخت بدهی توسط نهاد مالی

۴) حصول اطمینان از وجود حداقل سرمایه

۵) وجود اندوخته‏های لازم برای اطمینان از توانایی پرداخت بدهی

۶) تعیین ذخایر

۷) تدوین آیین‏نامه سرمایه‏گذاری نهاد مالی

۸) ارزیابی ریسک

۹) کنترل رفتار بازار

۱۰) سایر وظایف

به‏شکل دیگری نیز می‏توان وظایف مقام ناظر را توضیح داد:

۱) تولید محصولاتی مقرراتی که از تصویب آیین‏نامه‏ها و دستورالعمل‏ها نتیجه می‏شود، و اطلاع‏رسانی مقام ناظر درمورد تعرفه‏ها، نرخ‏ها، فرم‏های اطلاعاتی، ... .

۲) بازاریابی: تبلیغ محصولات و خدمات مالی و اطلاع‏رسانی صحیح درمورد آن‏ها، و نیز رفع ابهام از بازاریابی‏ای که نهادهای مالی انجام می‏دهند.

۳) جلوگیری از کلاه‏برداری در سطح شرکت‏ها و نیز در سطح واسطه‏های مالی.

۴) حصول اطمینان از وجود سیستم‏های اطلاعاتی مؤثر در سطح شرکت‏ها و نیز در سطح مصرف‏کنندگان، یعنی سپرده‏گذاران، ناشران، سرمایه‏گذاران، ... .

۵) اعمال سازوکارهای دخالت از قبیل پیشگیری، نوسازی و ترمیم، و اطمینان از برقراری نظامات تسویه و تصفیه.

۶) برقراری همکاری‏های بین‏المللی جهت تقویت بازارهای مالی کشور. ضرورت‏های این همکاری روشن است؛ اتحادیه‏ها و انجمن‏های بین‏المللی متعددی در حوزه‏های مختلف مالی فعالیت می‏کنند. ایجاد شبکه همکاری، محدود به ارتباط با صندوق بین‏الملل پول، بانک جهانی، کمیته بال و اتحادیه اروپا، تشکل‏های مربوط به (او. ای. سی. دی) و آیسکو نمی‏باشد، و می‏تواند بسیار فراتر از این محدوده برود.

● عناصر تشکیل‏دهنده چارچوب نظارتی مدرن

چارچوب نظارت شامل قواعدی برای بازارها و بازیگران آن‏هاست. برای ایجاد ضوابط لازم، اشکال سازمانی نظارت بر بازارهای مالی متنوع است. قواعد نظارتی البته باید به‏دقت تعریف شود؛ باید اطمینان حاصل شود که تعداد کافی کارشناسان حائز شرایط در حوزه نظارت وجود دارد.

● کلیات درمورد ساختار

برای نظارت، ساختار ایده‏آل و منحصر بفردی وجود ندارد. طبعاً، هدف، دستیابی به ساختار معینی نیست، بلکه ساختار وسیله‏ای است که نظارت همه‏جانبه و کارآمد را ممکن می‏کند. در طراحی ساختار البته محیط قانونی، فرهنگی و تاریخی کشورها نباید نادیده گرفته شود. ضمن ضرورت برقراری هماهنگی و یکپارچگی نظارت مالی، ویژگی‏های بخش باید مورد توجه قرار گیرد. در صورت ادغام نظارت، استراتژی روشن و مهارت‏های مدیریتی مناسب برای انتقال به وضعیت جدید مورد نیاز است.

دونوع ساختار موجود

به‏طور کلی دونوع ساختار نظارتی قابل‏طراحی است:

۱) سازمان‏های نظارتی چندگانه

۲) سازمان‏های نظارتی یکپارچه

در کشورهای با ساختارهای جداگانه غالباً هیئتی برای ایجاد هماهنگی وجود دارد. ترکیه و یونان نمونه‏ای از کشورهایی است که ساختارهای جداگانه نظارتی دارند.

در کشورهای با ساختار یکپارچه، سازمان مستقلی هر سه بخش پولی، بیمه، و بازار سرمایه را کنترل می‏کند. در کشور آلمان، Ba Fin عهده‏دار این مسؤولیت است. در انگلستان همه بازارهای مالی در سال ۲۰۰۲ تحت نظارت مقام ناظر واحدی درآمدند. در کره نیز این مهم در سال ۱۹۹۸ به واقعیت پیوست. در مجارستان نیز در سال ۲۰۰۰ مقام ناظر مالی مستقلی شکل گرفت.

بانک مرکزی مجارستان هرگز وظایف نظارتی نداشته است، و در این کشور نظارت یکپارچه به یکباره شروع می‏شود. البته، در دهه ۹۰ نظارت بربانک‏ها، بیمه‏ها، صندوق‏های بازنشستگی و اوراق بهادار و بورس به‏شکل جداگانه شروع می‏شود، اما بلافاصله این سازمان‏ها تلفیق شده و سازمان یکپارچه‏ای ایجاد می‏شود. در کشور سوئیس نیز مقررات جدیدی برای ایجاد سازمان واحد تدوین شده است.

برای ایجاد سازمان یکپارچه، لازم است، وظایف نظارتی بانک مرکزی از بانک مرکزی جدا شود تا بدین‏ترتیب شرایط برای استقلال بانک مرکزی فراهم شود. استقلال بانک مرکزی با هدف:

۱) تقویت استقلال و کارایی خطمشی پولی و اعتباری،

۲) مسؤولیت وسیع‏تر برای سیستم عملیات پرداخت و تسویه، و

۳) تقویت رابطة بین تدوین سیاست و اجرای آن‏ها

عملی می‏شود. هدف اصلی از استقلال بانک مرکزی ثبات قیمت‏هاست.

● ویژگی‏های ساختار یکپارچه نظارتی

ساختار یکپارچه نظارتی ویژگی‏های عمده زیر را دارد:

۱) هزینه‏های نظارت را خود بخش‏های مالی می‏پردازند

۲) تصمیمات و آرای مقام ناظر قطعی است، و فقط با مراجعه به دادگاه قابل‏تجدیدنظر است.

۳) مصوبات نظارتی، از جمله جرایم، برای تک‏تک نهادهای مالی الزامی و لازم‏الاجراء است.

۴) یکپارچگی نظارت حاصل شکل‏گیری ابزارهای مالی دو زیستی یا چندزیستی و نهادهای مالی با وظایف گسترده و سوپرمارکت‏های مالی است.

● واحدبندی درون ساختار یکپارچه

واحدهای اصلی در ساختار یکپارچه به‏شرح زیر است:

۱) در داخل ساختار، بخش‏های تخصصی وجود دارد: بانکداری، بیمه، اوراق بهادار، صندوق‏های بازنشستگی، ... توسط بخش‏های تخصصی نظارت می‏شود.

۲) مقام ناظر در درون ساختار یکپارچه وظایف زیر را برعهده دارد:

▪ زیر بخش نظارت در محل نهاد مالی و خارج از آن (off site و on-site)

▪ خدمات حمایت از مصرف‏کنندگان (به‏ویژه سرمایه‏گذاران)

▪ صدور مجوز با رعایت مقررات

▪ توسعه روابط بین‏الملل

▪ واحد فن‏آوری اطلاعات (IT)

مثلاً، در نمونه کشور کره، برای افزایش کارایی نظارت، ساختار یکپارچه نظارتی به‏وجود آمده است. شرکت خدمات نظارت مالی که نهاد نظارتی یکپارچه کره است، شامل شش بخش می‏شود:

▪ بخش پشتیبانی نظارت و امور عمومی

▪ بخش نظارت بر نهادهای مالی

▪ بخش سیستم‏های حسابداری و حسابرسی

▪ بخش حمایت از مصرف‏کننده (پس‏اندازکننده) یا سرمایه‏گذار

▪ بخش رسیدگی به نهادهای مالی

▪ بخش رسیدگی و برخورد با معاملات مالی غیرقانونی

۳) رأس هرم سازمانی در ساختار سازمانی با موقعیت یکپارچه، در کشورهای مختلف اشکال متنوعی دارد. به‏عنوان نمونه، می‏توان مثال مجارستان را توضیح داد. در این کشور، انتخاب رئیس کل سازمان نظارت توسط پارلمان انجام می‏شود. وی به وزیر دارایی پاسخ‏گوست. این سازمان درعین‏حال مدیر ارشد اجرایی‏ای دارد که توسط نخست وزیر برای شش سال انتخاب می‏شود.

● ویژگی‏های بخش‏های مالی در کشورهای با سیستم نظارتی یکپارچه

به‏منظور استقرار نظام یکپارچه نظارتی، لازم است بخش‏های مالی کشورها از ویژگی‏های معینی برخوردار باشند. اگر این بازارها کنترلی و تحت نظارت دولت باشند، استقرار سیستم نظارتی یکپارچه دشوار است.

۱) در این کشورها بازارهای مالی باز باید مستقر باشد.

۲) مشارکت گسترده خارجی‏ها در بازارهای مالی رواج دارد. مثلاً در مجارستان، ۹۵ درصد بانک‏ها و ۹۰ درصد بیمه‏ها دست خارجی‏هاست. ذکر این مثال به‏معنی آن است که در این کشورها محدودیتی برای خارجی‏ها وجود ندارد.

۳) بانکداری همه‏جانبه رواج دارد. یعنی، بانک‏ها هم‏زمان دیگر فعالیت‏های مالی را انجام می‏دهند؛ محصولات بیمه‏ای و محصولات بازار سرمایه را هم می‏فروشند. اصطلاحاً به نوعی سوپرمارکت محصولات مالی بدل شده‏اند.

نویسنده : دکترحسین عبده تبریزی

منبع : انجمن حسابداران خبره ایران