صیانت از عواید نفتی

بررسی نقش نفت در اقتصاد ایران و اینکه از این منبع بجامانده از نسل های گذشته برای توسعه اقتصادی, اجتماعی و فرهنگی کشور استفاده شده همواره مورد سوال صاحبنظران است

بررسی نقش نفت در اقتصاد ایران و اینکه از این منبع بجامانده از نسل های گذشته برای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور استفاده شده همواره مورد سوال صاحبنظران است. به عبارت دیگر پرسش اصلی در زمینه نقاط قوت و ضعف بهره گیری از عواید این منبع طبیعی و شناخت فرصت ها و تهدیدهای فراروی کشور در این زمینه است. با نگرش به گستردگی مباحث اقتصادی و سیاسی تولید و مصرف منابع طبیعی و از جمله نفت در این گفتار سعی می شود بر اساس اسناد و مدارک در حد امکان تصویری از ارتباط عواید نفت و بودجه در ۱۰۰ سال گذشته و فراز و فرود ناشی از تغییرات درآمدهای نفتی ارائه شود. ضمن اینکه براساس آموخته های تاریخی هدف آن است ساختار مناسبی برای صیانت از عواید نفت و گاز ارائه شود:

● دوره استخراج تا ملی شدن نفت

از قرن های گذشته مردم ایران به مساله تراویدن نفت از زمین آشنا بوده اند ولی بهره برداری از آن به صورت تجاری تا حدود دو تا سه دهه قبل از قرن ۱۹ مطرح نبوده است. زمانی که با واسطه گری یک ایرانی بنام نتوان کتابچی قرارداد حق امتیاز بهره برداری از منابع نفت و گاز در تاریخ ۲۸ مه ۱۹۰۱ (۱۲۸۰شمسی) به ویلیام ناکس دارسی واگذار شد مصادف است با جریانات ضد استبدادی مردم به طوری که حدود پنج سال بعد از این قرارداد، انقلاب مشروطیت به پیروزی می رسد و دو سال بعد یعنی در ۲۶ مه ۱۹۰۸ میلادی (پنجم خرداد ۱۲۸۷ شمسی) چاه یک مسجد سلیمان به نفت رسید.

صاحب امتیاز متعهد شد ۲۰ هزار لیره نقد و معادل آن سهام به دولت ایران بدهد. ضمناً قرار شد شرکت نفت انگلیس و ایران تشکیل شود و تمامی شرکت های تابعه آن سالانه ۱۶ درصد از سود خالص خود را به دولت ایران بدهند. ضمن اینکه صاحب امتیاز، پرداخت سالی ۲۰ هزار لیره حقوق دیوانی معادن نفت دایر و در اختیار را نیز متعهد شد.

با اتمام خط لوله مسجد سلیمان به آبادان در سال ۱۹۱۲ میلادی (۱۲۹۱ شمسی) برای اولین بار ۴۳هزار تن و سپس در دو سال بعد از آن ۸۱هزار تن و ۲۷۴هزار تن نفت خام به خارج صادر شد. بدین ترتیب در دهه آخر حکومت قاجار دریافت درآمدهای نفتی آغاز شد.

برای اولین بار، لایحه بودجه جامع و کاملی برای سال ۱۲۸۹ تحت عنوان طرح بودجه کلی به مجلس شورای ملی تقدیم شد که در بخش پیش بینی عایدات ۱۲۰هزار قران به عنوان حق امتیاز نفت و ۲۰هزار قران به عنوان بدهی کمپانی نفت درج شده است که این ارقام در مقابل کل عایدات آن سال که حدود ۱۴۱ میلیون قران بوده رقم ناچیزی است.

طی سال های ۱۲۹۱ تا ۱۲۹۸ شمسی جمعاً ۳۸۷۰ هزار تن متریک نفت (معادل ۳/۲۸ میلیون بشکه) نفت خام تولید می شود که درآمد آن حدود ۱۳۲۵۵۵۲ لیره (معادل ۹/۵ میلیون دلار) بوده است.

در خلاصه حساب تمامی عایدات و مخارج مملکت ایران برای سال ۱۲۹۰ و ۱۲۹۱ شمسی، کل عایدات در سال های مذکور به ترتیب ۲/۱۴۳ و ۲/۱۴۵ میلیون قران (ریال) بوده است که در آن ذکری از عایدات حق امتیاز نفت نشده است.

به هرحال پس از تدوین لایحه جامع بودجه سال ۱۲۹۱ شمسی به علت نابسامانی در اداره مملکت و دوره فترت چند سالی امکان تنظیم بودجه و تصویب در مجلس فراهم نشد. تنها سند در دسترس در این مورد صورت کل عایدات وصولی و مخارج سال ۱۲۹۹ است که عواید نفت جنوب در آن معادل ۳۱۹۴۷۵۰ تومان ذکر شده است.

در سال های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ شمسی در زمان حکومت رضاخان، اساساً بودجه شامل عواید و مخارج تهیه و به تصویب می رسید. در این بودجه ها تمام یا قسمتی از عواید نفتی (با توجه به نوع تلقی از درآمد و نحوه مصرف) به تصویب مجلس رسیده است.

از تحولات مهم در امر بودجه نویسی و استفاده از عواید نفتی در این دوره، موضوع منظور شدن عایدات نفت در سال های ۱۳۰۸ تا ۱۳۲۰ در حساب وجوه ذخیره مملکتی است. یعنی در ماده واحده هرساله بودجه مصوب ذکر نشده که عواید حق امتیاز نفت به حساب وجوه ذخیره مملکتی واریز می شود. در نتیجه کل درآمدهای مملکت بدون عایدات نفتی به تصویب مجلس می رسید. با کاهش شدید حق امتیاز دریافتی از شرکت نفت ایران و انگلیس در اوایل دهه ۱۳۱۰ (به پایین ترین سطح۲ خود از سال ۱۲۹۶ رسیده بود) لغو امتیاز شرکت نفت انگلیس مطرح شد که نهایتا منجر به تجدیدنظر در آن شد. با تجدیدنظر در قرارداد دارسی در سال ۱۳۱۱ و افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی عملاً در بودجه های سنواتی کماکان حق امتیاز به حساب وجوه ذخیره مملکتی منظور می شد ولی سود سهام و حق نمایندگی در بودجه های سال های ۱۳۱۱ تا ۱۳۲۰ به عنوان جزئی از درآمدهای بودجه در نظر گرفته می شد. با این مکانیسم یعنی تشکیل حساب ذخیره، وابستگی بودجه عمومی دولت به نفت تا اندازه ای کاهش یافت. ولی باید توجه داشت از حساب سذخیره ارزی مملکتی بر اساس قوانین مجلس، وجوه مختلفی برای تامین مهمات قشون، احداث راه آهن، ساخت طرق، ایجاد صنایع خرید کشتی و۱ طی سال های ۱۳۰۹ تا ۱۳۱۹ برداشت شده است که حدود آن بالغ بر ۲۸ میلیون لیره تخمین زده می شود. از این میزان حدود ۴۳ درصد در تامین مهمات قشون، ۳۶ درصد در امور طرح های راه آهن، صنایع، راه ها و خرید کشتی و ۲۱ درصد در امور متفرقه تخصیص یافته است. با در نظر گرفتن اقلام برداشت از حساب ذخیره، کلاً برآورد می شود که طی سال های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ به طور متوسط حدود هشت درصد مخارج کل بودجه به عواید نفتی وابسته بوده است. درحالی که اگر برداشت از حساب ذخیره به حساب نیاید وابستگی به بودجه نفت به کمتر از دو درصد می رسد.

در تجدیدنظر قرارداد و حق امتیاز دارسی در سال ۱۳۱۱ به طول قرارداد ۳۰ سال اضافه شد ولی صاحب امتیاز متعهد به پرداخت

۲۰ درصد از منافع ناشی از عملیات نفتی شرکت نفت انگلیس و ایران در سراسر جهان(مازاد بر ۳۷۱۲۵۰ لیره حداقل) به علاوه چهار شلینگ بابت هر تن نفت صادره یا مصرفی داخل کشور به عنوان حق امتیاز با تحصیل معافیت مالیاتی برای مدت ۳۰ سال اول قرارداد در قبال پرداخت شش پنس تا یک شلینگ بابت هر تن نفت مشمول حق امتیاز شد. ضمن اینکه قرار شد درآمدهای حق امتیاز سال ۱۳۱۰ و ۱۳۱۱ با شرایط جدید محاسبه و پرداخت شود.

نکته مهم قابل ذکر در ارتباط با استفاده از منابع و عواید نفتی، فکر تنظیم برنامه برای فعالیت های عمرانی کشور است که در ۱۱ فروردین ۱۳۱۶ با تصویب هیات وزیران، هیاتی به نام «شورای اقتصادی» برای تمرکز در مطالعه و برنامه ریزی اقتصادی در کشور شکل گرفت. رئیس این هیات، نخست وزیر و اعضای آن، وزیر مالیه، روسای کل فلاحت، صنعت و تجارت- نظارت بر شرکت ها- بانک ملی ایران- بانک فلاحت، بانک سپه و سه نفر افراد بصیر به تصویب هیات وزیران بود.

این شورا در اول تیر ۱۳۱۶ گزارشی در مورد تهیه برنامه عمومی اقتصادی به رضاخان می دهد پس از آن کمیسیون دائمی این شورا تشکیل می شود و پس از چند هفته گزارشی در زمینه اصلاح وضع کشاورزی، اسکان ایلات و عشایر با عنوان برنامه هفت ساله کشاورزی به نخست وزیر ارائه می کند. ولی با شروع جنگ و مسدود شدن راه های زمینی و دریایی کشور امکان اجرای این برنامه فراهم نمی شود.

در مصوبه هشت مهر ۱۳۲۰ مجلس شورای ملی با شروع جنگ و خروج رضاخان از ایران طی ماده واحده ای با دادن مجوز به وزارت دارایی برای استفاده از کل موجودی حساب اندوخته کشور و تمامی پرداخت های شرکت نفت انگلیس و ایران درطول سال ۱۳۲۰ عملاً مکانیسم حساب ذخیره مملکتی را ملغی می کند. و از این به بعد حرمت استفاده از عواید نفت در بودجه دولت از بین رفت.

همانگونه که اشاره شد در زمان رضاخان تقریباً اهم درآمدهای نفتی ایران که با تصویب مجلس از حساب وجوه ذخیره مملکتی برداشت شد صرف تجهیزات نظامی، احداث راه آهن و راه و توسعه صنایع شد. با درنظر گرفتن برداشت از حساب مذکور در سال ۱۳۱۷ حدود ۱۳ درصد۳ از کل دریافتی های دولت را عواید نفتی تشکیل می داد. در اواخر دهه ۱۳۱۰ بالغ بر ۶۲ درصد ارز خارجی کشور از صنعت نفت تحصیل می شد. در ۲۰ سال ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ در دهه اول تاکید بر امنیت و سپس ایجاد زیربناها مثل راه، راه آهن، آموزش و توسعه بعضی از صنایع مثل صنعت قند و منسوجات بود. جدول زیر جریان عقب ماندگی ایران در مقایسه با ترکیه و مصر را با بعضی شاخص ها نشان می دهد.

در طی سال های ۱۲۹۹ تا ۱۳۱۱شمسی کل درآمدهای بودجه از ۳/۱۹۳ میلیون ریال به ۴۴۵ میلیون ریال افزایش یافت. در این مدت قرض ایران به انگلیس و هند۵ از دو میلیون و ششصد و نوزده به یک میلیون و ششصد و یک هزار لیره کاهش یافت و قرض کلان ایران به روسیه ملغی شد. در سال ۱۳۲۰ درآمد بودجه به رقم ۳۶۱۳ میلیون ریال رسید. اهم این درآمدها از گمرکات، مالیات ها و انحصارات دولتی تامین می شد. روند تغییرات کل درآمدها - عواید نفتی در بودجه- کل مخارج و مبالغ برداشت از حساب ذخیره مملکتی نشان داده شده است.

از مشخصه های بارز ۲۰ ساله اول قرن ۱۳ ه.ش در رابطه با عواید نفتی و بودجه افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی (به ویژه در اوایل دهه ۱۳۱۰) به لحاظ افزایش میزان تولید نفت و تجدیدنظر در قرارداد دارسی در سال ۱۳۱۱ است. طی ۲۰ سال نرخ هر بشکه نفت حدوداً از ۱۲ سنت به ۲۲ سنت و مقدار تولید از ۳/۲ به بیش از ۹ میلیون متریک تن رسید. به رغم این افزایش زیاد درآمد نفت از آنجا که وابستگی بودجه دولت به نفت زیاد نبود و از طرفی مکانیسم حساب ذخیره مملکتی و استفاده از آن در طرح های عمرانی و واردات مهمات موجب شد این افزایش حداقل تا سال ۱۳۱۸ به تقاضای کاذب زیاد در بازار منجر نشود. در نتیجه تراز اقتصادی کشور دچار تزلزل نشد. ولی در اواخر این دوره و نهایتاً دادن مجوز برای برداشت از حساب ذخیره مملکتی و هزینه کردن درآمدهای نفتی در بودجه دولت شاهد تورم و نابسامانی اقتصادی هستیم.

دهه ۱۳۲۰ برای ایران از هر نظر حساس و بحرانی بود. با آغاز جنگ دوم جهانی ارتش انگلیس و روسیه در شهریور ۱۳۲۰ و در پی آن در سال ۱۳۲۲ نیروی نظامی آمریکا به ایران هجوم آوردند. این اشغال علاوه بر مشکلات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی آثار ناگواری بر شیرازه بودجه ریزی کشور داشت. کاهش درآمدهای دولت به لحاظ ناتوانی در اخذ مالیات به ویژه در استان های شمالی و رکود شدید در بخش های تولیدی و تقلیل واردات موجب افزایش قیمت ها شد. به طوری که شاخص هزینه زندگی از ۱۰۰ در سال ۱۳۱۸ به ۱۵۲ در سال ۱۳۲۰ و به ۷۵۶ در سال ۱۳۲۳ رسید. این امر رشد شدید هزینه های دولت را از سال ۱۳۱۹ به بعد به همراه داشت. از سوی دیگر باوجود ورود مجدد درآمدهای ناشی از حق امتیاز نفت در تامین هزینه های بودجه و حذف حساب ذخیره مملکتی توازن درآمد و هزینه بودجه از سال ۱۳۲۲ به بعد برای چند سال میسر نشد.از مشخصه های این دوره تصویب بودجه به صورت یک یا چند دوازدهم است که حتی این امر تا چند سال بعد از جنگ نیز ادامه داشت.

بودجه های مصوب سال های ۱۳۲۰ ، ۱۳۲۱ و ۱۳۲۲ تنها مجوز خرج بود و اساسا هیچگونه هدفی را دنبال نمی کرد.

تنها نکته مهم در مصوبات این دوره مجلس یکی اشاره به تشکیل هر چه سریع تر شورای عالی اقتصادی در مصوبه ۱۸ دی ماه ۱۳۲۳ در الغای اختیارات اقتصادی دکتر میلسپو رئیس کل دارایی و دومی که از نظر نفت و بودجه اهمیت دارد تبصره ۸ قانون مصوب اول بهمن ماه ۱۳۲۶ (در قالب اجازه پرداخت حقوق و هزینه های کل کشور در سه ماهه آخر سال ۱۳۲۶) است که در آن به جدا کردن عایدات حق امتیاز و سود سهام و هر نوع عایدات دیگر از شرکت نفت ایران و انگلیس دارد. بنا به این قانون از اول سال ۱۳۲۷ تا ۱۰ سال آنچه از عایدات نفت حاصل می شود برای سال اول ۴۰ درصد، سال دوم ۷۰ و سال های بعد ۱۰۰ درصد تنها باید صرف کارهای تولیدی و عام المنفعه شود که استفاده از این محل بر طبق برنامه معین و اجازه مخصوص مجلس شورای ملی مقدور شد و اولویت مصرف این وجوه برای استان ها و شهرستان ها قید شده بود.

این قانون سرآغاز اندیشه برنامه ریزی در استفاده از عواید نفتی در امور عمرانی و تولیدی شد. بر این اساس دولت در سال ۱۳۲۷ «اداره دفتر کل برنامه» را برای تهیه کارهای مقدماتی کاربرنامه و هماهنگی امور مشاوره با هیات ها و موسسه های خارجی تشکیل داد که وظیفه آن تنظیم یک برنامه هفت ساله بود این اداره سپس به سازمان موقت برنامه نام گرفت. این سازمان سپس قراردادی با مهندسین مشاور ماورای بحار منعقد کرد و شرکت مذکور در دی ماه ۱۳۲۷ گزارشی در مورد برنامه هفت ساله را به دولت داد. سپس در ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ ماده واحده و چهار تبصره در مورد قانون برنامه اول عمرانی به تصویب مجلس شورای ملی رسید. این مصوبه کلا ً بر اساس گزارش کمیسیون برنامه مجلس شکل گرفت. در این گزارش ضمن توجه به ارکان سازمان برنامه قید کرده بود که در سال اول ۶۰۰ میلیون ریال و از سال دوم تمام درآمدهای دولت از محل پرداخت های شرکت نفت ایران و انگلیس به اجرای برنامه تخصیص می یابد.

تشکیلات سازمان برنامه و تجدید سازمان صنایعی که از بانک صنعت و معدن به سازمان برنامه انتقال یافتند در سال اول برنامه صورت گرفت. ضمن اینکه تصویب اساسنامه سازمان برنامه شامل وظایف شورای عالی، هیات نظارت و مدیر عامل در ۲۵ آذر ۱۳۳۱ به تصویب مجلس شورای ملی رسید. با توجه به ماموریت سازمان برنامه شورای عالی که تایید کننده طرح ها و برنامه هاست مرکب از هفت عضو بود که برای مدت برنامه با پیشنهاد دولت و فرمان شاه منصوب می شدند.

در جهت نظارت مجلس در حین اجرا هیات نظارت مرکب از شش نفر بوده که مجلس شورای ملی از میان فهرست ۱۸ نفری پیشنهادی دولت انتخاب می کند و مدیر عامل که با پیشنهاد دولت و تصویب شاه عهده دار مسوولیت می شود.

همانگونه که ملاحظه می شود تفکر قانونگذار از تشکیل سازمان برنامه اساسا جدا کردن عواید نفت از مخارج جاری دولت یا محدود کردن اندازه دولت و نهایتاً استفاده از درآمدهای نفت در عمران و آبادی در شش فصل کشاورزی، راه، صنایع، نفت، پست و تلگراف و تلفن و اصلاحات اجتماعی و شهری بوده است.

همزمانی قانون ملی شدن نفت در ۲۹ اسفند ۱۳۲۹ در بحرانی که قبل و بعد از آن در مملکت وجود داشت و به ویژه کاهش و توقف صادارت نفت موجب شد برنامه هفت ساله اول نتواند به اهداف خود نائل شود. به هرحال دستاورد برنامه اول تاسیس شش کارخانه جدید، احداث جاده و راه آهن و مکانیزه شدن محدود مزارع و اجرای تعدادی طرح های غیرعمده است. ولی با این وجود تشکیل سازمان برنامه شرایط رکود اقتصادی سال های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۷ را تا اندازه ای مرتفع کرد و تفکر برنامه ای و استفاده منابع نفتی در جریان توسعه را مجدداً مطرح کرد.

تصویری از تفسیر درآمدهای دولت در مقابل هزینه های مصرفی و استفاده از منابع نفتی در بودجه طی سال های ۱۳۲۱ تا ۱۳۳۲ در جدول ارائه شده است.

نگاهی به تغییرات بودجه کشور در سال های پیش از اشغال به بعد نشان می دهد که تا سال ۱۳۱۷ بودجه دولت متوازن بوده اما از سال ۱۳۱۸ یعنی آغاز جنگ دوم جهانی مواجه با کسری بودجه می شویم. در سال های اشغال حتی با منظور کردن کل عواید نفتی در بودجه دولت و عملاً حذف حساب ذخیره مملکتی کسری بودجه به حد فاجعه بار می رسد. ضمن اینکه با جریان ملی شدن نفت و کاهش و سپس توقف تولید نفت در سال های ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ کسری بودجه وجود دارد.

ولی اگر به دگرگونی ترکیب بودجه سال های قبل و بعد از ۱۳۲۰ نظر افکنیم، ملاحظه می شود اهم بودجه که در سال های دهه ۱۳۱۰ به ترتیب به راه و راه آهن، صنایع و سپس به ارتش و بعد از آن به وزارت معارف و در آخر به وزارت کشور اختصاص داشته است. در سال های ۱۳۲۱ تا ۱۳۲۸ با ۳/۲ برابر شدن بودجه وزارت جنگ، چهار برابر شدن بودجه وزارت دارایی، سه برابر شدن بودجه وزارت کشور و کاهش شدید بودجه دستگاه های اقتصادی یعنی صنایع و معادن و راه و ارتباطات ترکیب بودجه دگرگون می شود به طوری که در این دوره اهم بودجه دولت و درآمدهای نفتی به هزینه دستگاه های غیرمولد سوق داده می شود و به عبارت دیگر از این تاریخ شاهد بزرگ تر شدن اندازه دولت می باشیم.

از صدور اولین محموله نفت خام در سال ۱۲۹۱ شمسی تا اوایل دهه ۳۰ جمعاً بالغ بر ۳۱۸ میلیون تن متریک نفت خام (معادل۸/۲۳۲۷ هزار بشکه) تولید و صادر شده است که در مقابل حدود ۵/۱۲۹ میلیون لیره (معادل ۳/۴۸۱ میلیون دلار) عاید خزانه کشور شده است. از کل نفت خام تولیدی مذکور نزدیک به ۴۰ درصد و از کل عایدات نفتی حدود ۳۳ درصد مربوط به سال های ۱۲۹۱ تا ۱۳۲۰ بوده است. طی سال های ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۰ تولید و صادرات نفت معادل ۱۹۱ میلیون تن متریک و درآمدهای حاصل از نفت نزدیک به ۵/۸۶ میلیون لیره بوده است که اهم این عایدات تا سال ۱۳۲۷ به مصرف هزینه های دولت رسیده است.

● دوره کودتای ۱۳۳۲ تا سرنگونی حکومت پهلوی

به دنبال چند سال مبارزه و هیجانات ملی و کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ که به سقوط دولت ملی مصدق منجر شد در سال ۱۳۳۳ قرارداد جدیدی میان دولت ایران و شرکت ملی نفت از یک طرف و کنسرسیوم (مرکب از هشت شرکت بزرگ جهانی و چند شرکت مستقل نفتی منعقد شد که آثار اقتصادی و سیاسی و از جمله در ساختار و ترکیب بودجه کشور داشته است. در این قرارداد حق اکتشاف، استخراج، تصفیه و حمل نفت در حوزه قرارداد برای ۲۵ سال (قابل تمدید تا ۴۰ سال) به کنسرسیوم داده شد. در مقابل مقرر شد

۵۰ درصد سود بر پایه بهای نفت خلیج فارس به علاوه ۵/۱۲ درصد از مقدار یا ارزش برداشت نفت خام (بهره مالکانه) به عنوان پرداخت مشخص به ایران تعلق گیرد که بدین سان درآمد ایران از هر بشکه نفت خام صادره حدوداً به چهار برابر پیش از ملی شدن نفت افزایش می یافت. ضمناً قرار شد مواد نفتی مورد نیاز کشور به بهای تمام شده به شرکت ملی نفت ایران فروخته شود.

سپس به موجب قانون نفت ۹ مرداد ۱۳۳۶ شمسی مسوولیت توسعه و بهره برداری از منابع نفتی خارج از حوزه قرارداد کنسرسیوم به شرکت ملی نفت ایران واگذار شد که در نتیجه قراردادهایی با شرایط بهتر منعقد شد.

پس از آنکه در شهریور ۱۳۳۴ برنامه هفت سال اول عمرانی به علت شرایط غیرعادی آن زمان و تحولات نفتی مختومه اعلام شد در هشتم اسفند ۱۳۳۴ برنامه دوم عمرانی (هفت ساله) به تصویب مجلس شورای ملی ایران رسید و در پی آن سه برنامه سوم، چهارم و پنجم عمرانی پنج ساله به اجرا درآمد که به هرحال این برنامه ها در روش بودجه ریزی کشور و نحوه استفاده از عواید نفت در بودجه و ساختار کلی تأثیر زیادی داشته است.

برنامه هفت ساله اول که اساساً از هدف های کلی بدون توجه به درجه ارتباط و رعایت توافق میان آنها تدوین شده بود به علت بنیان های فرسوده و کهنه اقتصادی و اجتماعی آن زمان نیز قابل اجرا نبود. تنها توفیق این برنامه ایجاد تشکیلات سازمان برنامه و تجدید و سازمان دهی صنایع منتقله از بانک صنعتی و معدنی ایران به این سازمان بود.

در برنامه هفت ساله دوم (۴۰-۱۳۳۴) مقررشد عواید نفت در سه قسمت هزینه شود، یعنی شرکت ملی نفت پس از تامین هزینه مجاز خود، مازاد را در اختیار وزارت دارایی قرار دهد. سپس وزارت دارایی ۱۰ درصد از کل عواید نفت را برای هزینه جاری (به عنوان هزینه های حفظ و اداره تاسیسات غیرانتفاعی) به مصرف رساند و مابقی برای انجام عملیات عمرانی به سازمان برنامه پرداخت شود. ولی بعد از آن در خاتمه دوره برنامه از کل عواید نفتی ۸۰ درصد به سازمان برنامه و ۲۰ درصد به شرکت ملی نفت و وزارت دارایی تخصیص می یافت. به علاوه در سال های ۱۳۳۵ تا ۱۳۳۷ اگر درآمد نفتی از حدی زیادتر می شد مازاد آن در اختیار وزارت دارایی قرار می گرفت.

کمیسیون مشترک مجلسین در دی ماه ۱۳۳۶ با پیشنهاد سازمان برنامه میزان اعتبارات طرح های عمرانی را به ۸۰ میلیارد ریال افزایش داد ولی در اسفند ۱۳۶۶ دولت سهم سازمان برنامه از درآمد نفت برای چهارسال پایان دوره برنامه دوم را از ۸۰ درصد به ۶۰ درصد تقلیل داد و مجدداً در اسفند ۱۳۳۷ نیز سهم سازمان برنامه از درآمد نفت کمتر شد. این جریان در برنامه عمرانی دوم شروع مجدد برداشت از عواید نفت برای بودجه دولت است که آثار منفی در اقتصاد را در پی داشت به طوری که سهم درآمدهای نفت در بودجه دولت از چهار درصد در سال ۱۳۳۳ به حدود ۲۹ درصد در سال های ۱۳۳۷ و ۱۳۳۸ می رسد. در این دوره رشد اقتصادی به سبب یک دوره توقف به نسبت افزایش می یابد ولی در خلال سال های۴۰-۱۳۳۴ با افزایش فشارهای تورمی شاخص هزینه زندگی به ۴/۴۳ می رسد و اندوخته ارزی طی سه سال برنامه دوم به شدت کاهش می یابد. بنابراین دولت در قالب تدبیر صندوق بین المللی پول مجبور می شود یک برنامه ضدتورمی اتحاذ و هزینه های عمومی و اعتبارات را محدود کند. ولی این سیاست، کشور را قادر می سازد در برنامه سوم و چهارم بر پایه محکمی رشد کند. در سال های ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۳ (اواخر برنامه دوم و سه سال برنامه سوم) وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفت نسبت به سال های قبل کاهش می یابد به طوری که این نسبت در این سال ها بین ۱۵تا ۱۷ درصد در نوسان بوده است.

برنامه پنج ساله سوم عمرانی (۴۵-۱۳۴۱) توسط تحصیلکرده های خارج کشور تدوین شد و در آن علاوه بر روش های برنامه ریزی، به سازگاری بنیان های اقتصادی و اجتماعی مناسب با هداف برنامه توجه شد ولی اینکه اصلاحات ساختاری بنیان های اقتصادی و اجتماعی تا چه میزان در جهت اهداف برنامه تغییر یافت جای تامل دارد.

از تصمیمات مهم برنامه سوم در زمینه ارکان برنامه ریزی آن بود که مسوولیت امور سازمان برنامه به نخست وزیر سپرده شد و حتی هیات عالی برنامه (با عضویت وزیر دارایی، وزیر اقتصاد، رئیس بانک مرکزی و سه نفر شخصیت مطلع) به جای شورای عالی برنامه تحت ریاست نخست وزیر قرار گرفت. ضمناً هیات حسابرسی برنامه مرکب از سه نفر حسابرس (دو نفر به انتخاب مجلس شورا و یک نفر به انتخاب مجلس سنا) جایگزین هیات نظارت شد که این امر عملاً در تداخل درآمدهای نفتی در بودجه دولت و اعمال نفوذ نخست وزیر در این زمینه نقش اساسی داشته است.

گرچه در برنامه سوم ذکر شده بود طی سال های ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۵ به سهم سازمان برنامه هر ساله پنج درصد اضافه شود و از ۵۵ درصد در اول برنامه به ۸۰ درصد در سال پایان برسد و این میزان به حساب مخصوصی بنام حساب درآمد برنامه سپرده شود ولی عملاً این امر هیچگاه محقق نشد. ضمن اینکه در این برنامه مقرر شده بود هزینه های طرح های عمرانی مستمر و هزینه نگهداری تاسیساتی که در اثر برنامه اجرا می شود از اقساط واریزی به حساب درآمد برنامه کسر شود. شکل گیری طرح های مستمر در عمل مکانیسمی برای برداشت از منابع ناشی از عواید نفت در بودجه جاری بوده است.

زیرا اساساً اغلب طرح های مستمر ماهیت امور جاری داشته اند و با تعریف طرح تطابق نداشته اند در اواخر برنامه سوم عمرانی یعنی سال های ۱۳۴۴ و ۱۳۴۵ سهم عواید نفت در بودجه دولت مجدداً به میزان چشمگیر افزایش می یابد و به ترتیب به ۶/۵۰ درصد و ۴۴ درصد می رسد.

اقتصاد ایران در برنامه سوم عمرانی سالانه به طور متوسط ۸/۸ درصد رشد داشته است. در این برنامه راهبرد جایگزینی واردات، مورد نظر قرار می گیرد و اقداماتی برای صنعتی شدن کشور صورت می گیرد. علت های اصلی این رشد سریع را می توان در استفاده از ظرفیت های اضافی تولید و سرمایه های راکد و بروز حس اعتماد و خوش بینی در بخش خصوصی، افزایش درآمد نفت و اختصاص دادن اهم آن به سرمایه گذاری های دولتی مرتبط دانست.

با توجه به شرایط ویژه در استفاده از سرمایه های راکد بخش خصوصی به رغم بالا رفتن سهم نفت در بودجه دولت در دو سال آخر برنامه شکاف نسبت کل هزینه های دولت با و بدون نفت به تولید ناخالص داخلی در برنامه سوم (شاخص وابستگی به نفت) به نسبت زیاد نبوده ولی این شکاف در اواخر برنامه سوم و سپس در برنامه چهارم روند افزایش پیدا می کند یعنی بتدریج شاهد هرچه بزرگ تر شدن دولت در اقتصاد و وابستگی دولت به عواید نفتی می شویم که نهایتاً در برنامه پنجم عمرانی به اوج خود می رسد. شاخص مذکور که در برنامه دوم حدود ۷/۲ درصد بوده در اواخر برنامه سوم به۱۰ درصد و در سال ۱۳۵۰ (آخر برنامه چهارم) به۵/۱۶ درصد و در سال ۱۳۵۲ به ۲/۱۶ درصد و نهایتاً در سال ۱۳۵۳ به اوج خود یعنی ۷/۴۰ درصد می رسد.

در اثر اجرای برنامه های دوم و سوم عمرانی، شرایط مناسب تر برای برنامه ریزی در برنامه چهارم عمرانی (۵۱-۱۳۴۷) به وجود می آید. به طورکلی در برنامه سوم، منبع مالی سازمان برنامه ۸۰ درصد درآمد کل نفت به علاوه وام خارجی، عواید پتروشیمی و گاز، وجوه حاصل از فروش اوراق قرضه در نظر گرفته شده بود. حدوداً در این برنامه عواید نفت ۶۳ درصد منبع مالی برنامه های عمرانی را شامل می شود. در این برنامه نیز هزینه طرح های مستمر از محل درآمدهای برنامه تامین و پرداخت می شد. در برنامه چهارم به دنبال افزایش سهم عواید نفت در بودجه در دو سال آخر برنامه سوم کماکان شاهد بالا بودن سهم این درآمدها در بودجه سال های برنامه دولت (جاری و عمرانی) هستیم به طوری که این نسبت از۶/۳۹ درصد در اول برنامه به ۵/۴۸ درصد در آخر برنامه می رسد.

در برنامه چهارم ارکان برنامه ریزی کشور مشابه برنامه سوم در نظر گرفته شد یعنی مسوولیت امور سازمان برنامه و ریاست هیات عالی برنامه با نخست وزیر بود.

دهه ۱۳۴۰ یعنی در برنامه سوم و چهارم عمرانی بهترین وضعیت رشد اقتصادی و رشد سرمایه گذاری در کشور به شمار می رود. در این دوره، ایران از نظر رشد اقتصادی در ردیف بالاترین در جهان قرار داشت. در این دهه به طور متوسط منابع مالی سرمایه گذاری کشور حدود ۶۰ درصد از درآمدهای نفتی، حدود ۳۲ درصد از پس انداز داخلی و حدود هشت درصد از وام خارجی تامین شده است.

ولی طی سال های ۱۳۴۹ تا ۱۳۵۳ با افزایش فوق العاده درآمدهای نفتی (هم به لحاظ افزایش قیمت هر بشکه نفت خام به بیش از ۱۰ برابر و هم به علت افزایش میزان تولید نفت به بیش از ۵۰ درصد) با برنامه ریزی نابخردانه و غیرکارشناسی و جاه طلبی شاه و بعضی از مسوولان، اهم دستاوردهای برنامه های قبلی عمرانی در زمینه رشد و توسعه اقتصادی و شکل گیری نهادهای اقتصادی نوپا و خصوصی از میان رفت. به رغم نظر کارشناسی اقتصاددانان و حتی بعضی از مسوولان سازمان برنامه که زیربناها و بنیان های اقتصادی و اجتماعی کشور ظرفیت جذب چنین اعتبارات ناشی از افزایش شدید درآمدهای نفتی را ندارد و استفاده از این درآمدها شالوده اقتصادی و اجتماعی را به هم می ریزد از سه شق برنامه های پیشنهادی در برنامه تجدیدنظر برنامه پنجم (۵۵-۱۳۵۱) برنامه جاه طلبانه یعنی خرج کردن تمامی درآمدهای اضافی انتخاب و به اجرا گذارده شد.

کل دریافت های دولت در برنامه پنجم در حدود ۵/۸۲۹۶ میلیارد ریال (یعنی نزدیک به ۱۴ برابر برنامه چهارم) پیش بینی شد که نزدیک به ۸۰درصد آن از محل درآمدهای نفت و گاز تامین می شد. در این طریق حتی به تنگناهای اشاره شده در برنامه مثل عرضه نیروی متخصص، ظرفیت تاسیسات زیربنایی، عرضه انرژی، عرضه مصالح ساختمانی و مساله تورم ناشی از رشد سریع نیز هیچگونه توجهی نشد. شاه تصور می کرد از طریق تزریق این منابع زیاد درآمدی به اقتصاد کشور می تواند به تمدن بزرگ رسیده و به منطقه مسلط شود. این برنامه شالوده بودجه ریزی سالانه را نیز تحت تاثیر قرار داد به طوری که در سال ۱۳۵۳ نزدیک به۸۰ درصد کل بودجه دولت از عواید نفتی تامین شد.

درآمدهای نفت اندازه دولت و مداخله آن را در اقتصاد کشور فزونی داد به طوری که شکاف نسبت کل پرداخت ها با و بدون نفت به تولید ناخالص در برنامه مذکور به حداکثر ممکن خود یعنی ۴۰ درصد رسید. دولت در این برنامه با اندیشه جایگزینی واردات از طریق توسعه نامتعادل رشد صنعتی و عدم تکیه به اقتصاد کشاورزی فاصله بین بخش سنتی و مدرن اقتصاد را افزایش داد. از طرف دیگر تزریق منابع زیاد به اقتصاد کشور که به بزرگ تر شدن دولت و افزایش هزینه های دولت منجر شد کاهش رشد اقتصادی و افزایش شدید سطح قیمت ها را به همراه داشت. در این برنامه برای کنترل قیمت ها از طریق واردات کلان عملاً نهادهای اقتصادی نوپا تخریب شد و با مخدوش کردن حقوق مالکیت محیط فعالیت را به نحوی نامتعادل کرد که بین سال های ۱۳۵۴ تا انقلاب اسلامی بزرگ ترین فرار سرمایه از کشور تا آن زمان صورت گرفت.

در این زمان با افزایش شدید درآمدهای نفتی، بسیاری از متغیرهای اقتصادی کشور تحت تاثیر جدی قرار گرفتند و در نتیجه با رفع محدودیت ارز یکباره هزینه های جاری و عمرانی دولت تا ۳۰۰ درصد افزایش یافت و با رشد نقدینگی، نرخ تورم که در سال ۱۳۵۱ حدود هفت درصد بود به عدد دورقمی

۲۵ درصد رسید. جالب این است که پس از وقوع مشکلات اقتصادی و روبه رو شدن با تنگناها (از جمله خاموشی های گسترده برق و...) شاه به جای اعتراف به اشتباه خود سازمان برنامه را عامل ترمز کننده نامید و حتی بازرسان شاهنشاهی را به سازمان برنامه گسیل داشت.

پس از توقف صادرات نفت در سال های ۱۳۳۱ و ۱۳۳۲بعد از کودتای ۲۸ مرداد و انعقاد قرارداد جدید با کنسرسیوم در سال ۱۳۳۳ تولید نفت خام در سال ۱۳۳۴ به۵/۱۱۸ میلیون بشکه (۶/۳۲۴ هزار بشکه در روز) و در پایان برنامه دوم یعنی سال ۱۳۴۰ به ۴/۴۲۹ میلیون بشکه (۴/۱۱۷۶ بشکه در روز) افزایش یافت. درآمد کشور از نفت در سال های ۱۳۳۳ تا ۱۳۴۰ حدود ۱/۲ میلیارد دلار برآورد می شود. در برنامه سوم و چهارم عمرانی نیز تولید و صادرات نفت خام افزایش یافت به طوری که در سال ۱۳۴۵ (پایان برنامه سوم) به ۶/۷۷۴ میلیون بشکه (۱۲/۲ میلیون بشکه در روز) و در سال ۱۳۵۰ (پایان برنامه چهارم) به ۹/۱۶۸۸ میلیون بشکه (به طور متوسط به ۶/۴ میلیون بشکه در روز) رسید. درآمدهای صادراتی نفت در برنامه سوم و چهارم به ترتیب ۵۵/۳ و ۱۲/۸ میلیارد دلار بوده است.

در سال های ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۷ با رشد شدید توان ظرفیت تولید نفت خام عملاً تولید نفت خام درسال ۱۳۵۳ به بالاترین سطح خود یعنی ۳/۲۱۹۵ میلیون بشکه (به طور متوسط شش میلیون بشکه در روز) رسید. درآمد صادرات نفت طی سال های ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۷ به نحو چشمگیری افزایش یافت و جمعاً به ۱۱۶ میلیارد دلار رسید که اهم آن بر اساس مصوبات برنامه تجدیدنظر برنامه پنجم به مصرف بودجه دولت اختصاص یافته است و متأسفانه به جای اینکه این قدرت مالی شرایط توسعه اقتصادی و بهبود زندگی مردم را به وجود آورد موجب ازهم گسیختگی بنیان های اقتصادی و اجتماعی و تورم زیاد شد و به عبارتی کل این توانمندی به هدر رفت. با افزایش تولیدات نفت خام در برنامه پنجم مصرف داخلی نفت خام در کشور که برنامه سوم و چهارم حدود ۱۰ درصد تولید بود عملاً در سال های برنامه مذکور به کمتر از هفت درصد کاهش یافت.

ایرج مهرآزما

---