ثبات مالی دولت

دایره المعارف اقتصاد

جمعیت کشورهای ثروتمند روز به روز در حال پیرتر شدن است. طی سال‌های ۲۰۰۵ و ۲۰۳۵ تعداد افراد مسن در این کشورها بیش از دو برابر خواهد شد، اما تعداد نیروی کار آنها تغییر چندانی نخواهد داشت.

این تغییر جمعیت شناختی که به لحاظ تاریخی بی‌سابقه است، از فشارها و تنش‌های مالی بزرگی خبر می‌دهد زیرا تعهدات زیاد و رو به رشد دولت در رابطه با ارائه مستمری و مراقبت‌های بهداشتی به سالمندان می‌تواند مشکل ساز شود. در واقع این هزینه‌ها که باید طبق برنامه صورت بگیرد، آن قدر بالا هستند که ممکن است برآوردن آنها چه به لحاظ اقتصادی و چه از نظر سیاسی امکان‌پذیر نباشد. هزینه‌های پیش روی مرتبط با این تغییر شگرف نسلی منجر به ورشکستگی دولت در اغلب کشورهای ثروتمند خواهد شد، مگر آن که هرچه زودتر تغییرات عمده‌ای صورت پذیرد، تغییراتی که اعمال آنها آسان نخواهد بود.

«ورشکستگی» واژه‌ای است با بار معنایی سنگین، اما برای اشاره به تهدیدات آتی در رابطه با وضعیت مالی دولت مناسب است. اگر دولت‌ها ورشکسته شوند، قروض خود را بازپرداخت نخواهند کرد. ممکن است آنها صریحا و با عدول از پرداخت اصل یا بهره وام، بدهی خود را نکول کنند یا ممکن است نتوانند مزایای وعده داده شده را پرداخت نموده و دیگر تعهدات هزینه‌ای خود را برآورده سازند. از نظر برخی کارشناسان مورد دوم هم نوعی نکول است. روش رایج برای نکول غیرآشکار تعهدات هزینه‌ای و بدهی‌ها، سوءاستفاده از تورم است. در این موارد دولت به راحتی پول مورد نیاز برای پرداخت تعهدات هزینه‌ای خود را چاپ می‌کند. این افزایش عرضه پول منجر به تورم می‌گردد که ارزش حقیقی مخارج دولت را کاهش داده و از ارزش حقیقی بدهی‌های آن می‌کاهد.

اگرچه ورشکستگی دولت‌های ملی خیلی رایج نیست، اما مواردی از آن در تاریخ معاصر وجود داشته است. دولت آرژانتین در سال ۲۰۰۱ و دولت روسیه در ۱۹۹۸ نتوانستند بدهی‌های خود را سر موعد پرداخت کنند. پیش از روسیه، بلغارستان و دیگر کشورهای اروپای شرقی نیز به همین وضعیت دچار شده بودند. در دهه ۱۹۷۰ بولیوی و اسرائیل برای پرداخت دیون خود پول چاپ کردند. اگر باز هم به عقب‌تر بازگردیم، ابرتورم‌های قابل توجه آلمان، اتریش و مجارستان را به یاد می‌آوریم. در واقع دولت‌ها حداقل از زمان دیوکلتین، امپراتور روم، که احتمالا اولین ابرتورم را به بار آورد به طور رسمی و غیررسمی دست به نکول بدهی‌هایشان زده اند.

می‌توان با بررسی اندازه عدم موازنه‌های مالی در بلندمدت تعیین کرد که آیا سیاست‌های مالی باثبات هستند یا خیر. انجام چنین کاری ما را از پیش نسبت به احتمال نکول صریح یا غیرصریح آگاه ساخته و همچنین اندازه تعدیلات مورد نیاز برای ممانعت از این نکول‌ را به ما نشان می‌دهد. متاسفانه شاخص اصلی عدم موازنه مالی کشورها، کسری رسمی سالانه آنها-یعنی تفاوت میان مخارج سالانه (خریدها و پرداخت‌های انتقالی) و درآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی دولت این کشورها- است. استفاده از این کسری برای ارزیابی ثبات مالی (Fiscal Sustainability) موضوعی جدید نیست. در قانون مسوولیت‌ مالی که در پیمان ماستریخت اتحادیه پولی اروپا (EMU) آمده است نیز این شاخص ذکر گردید. این قانون ورود به اتحادیه مزبور را به کشورهایی محدود می‌کند که کسری بودجه‌شان کمتر از ۳درصد GDP آنها باشد و بر آن دسته از کشورهای عضو EMU که از این محدوده تخطی کنند، جرایم فرضی (hypothetical) اعمال می‌نماید. من به این دلیل از واژه فرضی استفاده می‌کنم که این قانون معافیت‌هایی را در موارد تجاوز از این نسبت روا می‌دارد که پیش از آن که استثنا باشند، به شکل قاعده درآمده اند.

اما اگر بخواهیم به زبان اقتصادی صحبت کنیم، این کسری و انباشت آن بی‌معنا است، زیرا تئوری اقتصاد در این باره که آیا باید درآمدهای دولت را «مالیات‌» یا «استقراض» بنامیم یا خیر، چیزی به ما نمی‌گوید. همچنین هیچ چیزی در نظریات اقتصادی وجود ندارد که بتواند به ما بگوید آیا می‌شود پرداخت دولت به هر شخص حقیقی یا حقوقی را «پرداخت انتقالی» نامید یا «بازپرداخت بدهی». از این رو زمانی که اتحادیه اروپا اعلام کرد که تفاوت میان مخارج و مالیات در یک سال معین – یعنی کسری- باید به سه‌درصد GDP محدود باشد، این سوال همچنان باقی بود که آیا مبنای اقتصادی مشخصی برای تمییز مخارج از بازپرداخت بدهی یا میان مالیات‌ از قرض وجود دارد یا خیر.

برای روشن شدن موضوع به این مثال توجه کنید. در سال ۲۰۰۵ پیش‌بینی شده بود که کسری فدرال‌رزرو آمریکا در کل برابر ۳۲۵میلیارد دلار خواهد بود. اما از آنجا که اغلب مردم تامین اجتماعی را یک برنامه اجباری مستمری می‌دانند، می‌توان به درستی دریافتی‌های این سال دولت از محل مالیات‌های تامین اجتماعی را نه مالیات، بلکه یک وام اجباری به دولت نامید و پرداخت‌های آتی را به جای آن که «پرداخت‌های انتقالی» نامید، «بازگشت اصل پول به اضافه بهره آن منهای مالیات در سنین پیری» خواند. اگر این کار را انجام دهیم، کسری آمریکا در سال ۲۰۰۵ به ۱/۱تریلیون دلار بالغ می‌شود. (۱) این عنوان جایگزین از لحاظ نامگذاری به همان اندازه معتبر و از لحاظ اقتصادی به همان اندازه بی‌معناست.

از آن جا که نامگذاری دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت اختیاری است، دولت‌ها می‌توانند عناوینی را برگزینند که فارغ از سیاست مالی واقعی که در این بین جریان دارد، هر کسری یا مازادی که تمایل دارند گزارش دهند را به وجود آورد. بنابراین دولت‌ها می‌توانند دقیقا زمانی که درگیر سیاست‌هایی هستند که کمترین مسوولیت‌پذیری مالی در آنها رعایت شده، مازادهای عظیمی را اعلام کنند و همچنین می‌توانند زمانی که سیاست‌هایشان، به لحاظ مالی بیشترین محافظه‌کاری را در خود دارد، کسرهای بسیار زیادی را اعلام نمایند.

این بی‌قیدی در تعیین کسری حین مقدمه چینی برای معرفی یورو آشکار شد؛ به عنوان نمونه دولت فرانسه با فروش دارایی بنگاه‌های دولتی و حفظ تعهدات آنها کسری را به پنج‌درصد تولید ناخالص رساند؛ البته این کَلَک‌ها عموما به عنوان سوءاستفاده از ابزار مالی ای که به لحاظ بنیادی مناسب است، در نظر گرفته می‌شود. با این همه می‌دانیم که نحوه استفاده از این معیار اختیاری است. این نکته که تغییر در واژه‌ها و نه فعالیت‌ها می‌تواند در آن واحد تصویری متفاوت را از وضع مالی یک کشور به نمایش بگذارد، مشخص نموده است که در واقع هیچ روش منحصر‌به‌فردی برای نامگذاری دریافت‌ها و پرداخت‌ها و لذا هیچ معیار منحصربه‌فردی برای برآورد کردن کسری وجود ندارد.

استفاده از کسری نه تنها هیچ چیزی راجع به‌ موضع سیاست‌های جاری به ما نمی‌گوید، بلکه هیچ چیزی نیز برای گفتن درباره تغییرات سیاستی ندارد. دلیل این امر آن است که هیچ کس نمی‌تواند بگوید که آیا تغییر کسری از تغییرات واقعی در سیاست‌های مالی ناشی می‌شود یا تغییر در نامگذاری‌ها. از این رو کاهش مالیات‌ها را در دوره بوش که منجر به افزایش کسری بودجه رسمی دولت فدرال آمریکا گردید می‌توان به عنوان تغییری محض در عناوین در نظر آورد که تحت آن، دولت دریافت‌های بیشتر کنونی از بخش خصوصی را به جای «مالیات»، «استقراض» نامید و نام دریافت‌های آتی بیشتر را به جای «استقراض»، «مالیات» گذاشت. همچنین این نکته که مثلا تمامی اقتصاددان‌ها به جز یکی از آنها، در نامگذاری‌های فوق به جای عبارات اول از واژه‌های دوم استفاده می‌کنند، هیچ اعتبار اقتصادی ای به واژه‌های اول نمی‌دهد. حکم نظریات اقتصادی به واسطه قانون اکثریت تعیین نمی‌شود.

● نسبیت مالی

من مشکل فوق‌الذکر را «نسبیت مالی» مالی می‌نامم، زیرا تصور فرد راجع‌به موقعیت مالی دولت به خود او بستگی دارد؛ دلیل آن که میزان بدهی‌های دولت و تغییرات آن طی زمان‌، معیارهای اقتصادی مشخص و واضحی نیستند آن است که این موارد به هیچ سوال اقتصادی‌ای پاسخ نمی‌دهند. نمونه‌ای از یک ملاک اقتصادی که معیار خوبی به شمار رود تولید ناخالص داخلی است که به این پرسش پاسخ می‌دهد که ارزش کالاها و خدمات نهایی تولید شده در یک اقتصاد در یک سال مشخص چقدر است. پرسش بالا را با این سوال مقایسه کنید که بدهی‌های رسمی دولت چه هستند. اگرچه واژه «بدهی» بار معنایی اقتصادی دارد؛ اما واژه «رسمی» این گونه نیست. این واژه یک مقوله حقوقی یا حسابداری است، نه یک مقوله اقتصادی. علاوه بر آن از نقطه نظر اقتصادی این طبقه‌بندی حرف آخر را نمی‌زند؛ یعنی همه ما در برداشت خود از عبارت «دیون رسمی» آزاد خواهیم بود.

به علاوه هرگونه تخصیص بدهی‌ها و دارایی‌های رسمی به برنامه‌های مشخص کاملا اختیاری است. از این رو در آمریکا شاهد یک بحث پایان‌ناپذیر راجع‌به این نکته هستیم که آیا صندوق امانی تامین اجتماعی را باید در ارزیابی کسری بودجه طولانی مدت تامین اجتماعی به حساب آورد یا خیر؟

پاسخ آن است که این سوال هیچ جوابی ندارد. به حساب آوردن یا به حساب نیاوردن صندوق امانی نه معتبر است و نه بی‌معنا. برخی آمریکایی‌ها می‌گویند تامین اجتماعی در شرایط بسیار خوبی به سر می‌برد؛ زیرا این صندوق امانی سرشار از اوراق قرضه دولتی است که سایر بخش‌های دولتی مسوولیت پرداخت آنها را بر عهده دارند. اگر آنها به این نکته باور داشته باشند، به این هم معتقد خواهند بود که مابقی بخش‌های دولت فدرال به خاطر مقدار بسیار زیاد پولی که به اداره تامین اجتماعی بدهی دارند، در شرایط وحشتناکی به سر می‌برند. دیگر افراد آمریکایی می‌گویند که تامین اجتماعی به وضعیت بسیار بدی دچار است؛ زیرا اوراق قرضه‌ای که در صندوق امانات آن وجود دارند دارایی‌هایی هستند که به دیگر فعالیت‌های مالی دولت تخصیص داده شده‌اند. هیچ کس نمی‌تواند دیگری را متقاعد سازد؛ اما این امر نباید ما را از تشخیص این امر که هر دوی این دیدگاه‌ها بی‌معنا هستند بازدارد.

● حسابداری میان نسلی

برخلاف بدهی‌های «رسمی»، «حسابداری میان نسلی» به یک پرسش اقتصادی با این مضمون پاسخ می‌دهد که با این فرض که نسل‌های کنونی هیچ مالیات خالصی بیش از آن چه سیاست‌های فعلی حکم می‌کنند پرداخت ننمایند، نسل‌های آینده با چه بار مالیاتی خالصی مواجه خواهند شد. «مالیات خالص» به ارزش حال آماری تمامی مالیات‌های آتی منهای تمامی پرداخت‌های انتقالی آتی اشاره دارد.

این سوال را می‌توان با رجوع به فرمول زیر در رابطه با قید بودجه میان زمانی دولت (قید بودجه دولت در گذر زمان) درک کرد:

A=C+D-B

که در آن A برابر است با ارزش حال پرداخت‌های خالص مالیاتی نسل‌های آتی، B برابر است با ارزش حال پرداخت‌های خالص مالیاتی نسل‌های کنونی، C معادل است با ارزش حال خریدهای دولت و D برابر است با تعهدات خالص رسمی.

با هرگونه قاعده نام‌گذاری می‌توان C+D را به عنوان صورت‌حساب‌های دولت و B را به عنوان مقداری از آن صورت‌حساب‌ها که توسط نسل‌های کنونی پرداخت می‌شود، به حساب آورد. ارزش D-B بسته به نوع نام‌گذاری تفاوت نخواهد کرد؛ اما مقادیر مطلق D و B به نوع نامگذاری وابسته‌اند. از آن جا که C یک معیار روشن است و D-B که بیانگر مجموع بدهی‌های آشکار و بدهی‌های غیرآشکار می‌باشد نیز به خوبی تعریف شده و معین است، A یعنی مجموع آنها نیز روشن و مشخص خواهد بود. از این رو انتخاب عناوین مختلف، D و B را به میزان مساوی افزایش یا کاهش خواهد داد، اما تغییری در A به بار نخواهد آورد.

به بیان دیگر می‌توان از هر قاعده و رسم نامگذاری که مطلوب باشد استفاده کرد و در عین حال به معیار واحدی از مجموع بار مالی که نسل‌های آتی با آن مواجه خواهند بود رسید؛ در نتیجه، حسابداری مالی در تعیین اندازه A می‌تواند از آمارهای «رسمی» دولتی به خوبی استفاده ‌کند.

با محاسبه A می‌توان اولا بار مالیاتی خالصی را که هر یک از افراد نسل‌های آتی در طول زندگی خود با آن مواجه‌است (با این فرض که آنها در طول عمر خود مالیات خالص یکسانی را که با نرخ رشد تعدیل شده باشد، می‌پردازند) تعیین نمود و ثانیا بار مالیاتی خالص تعدیل شده با رشد را که بر گردن نسل‌های آتی خواهد بود، با آنچه کودکان امروزی با آنها مواجه خواهند شد، مقایسه کرد. این مقایسه نیز تحت تاثیر نام گذاری‌های حقوقی و حسابداری نیست. عبارت «تعدیل یافته با رشد» به این نکته اشاره دارد که اجازه می‌دهیم مالیات خالص هر یک از نسل‌های متوالی آتی با نرخی معادل نرخ رشد بهره‌وری نیروی کار افزایش پیدا کند.

اگر بار خالص مالیاتی بر نسل‌های آتی در تمام طول عمرشان، بیشتر از بار خالص نسل‌های فعلی باشد، سیاست نسلی اعمال شده را «نامتوازن» می‌نامند. در صورتی که فشاری که بر نسل‌های آتی وارد خواهد آمد بیشتر از مقداری باشد که این نسل‌ها به لحاظ سیاسی تمایل به تحمل آن دارند، سیاست‌های مالی هم «نامتوازن از دید نسلی» و هم «ناپایدار از دید اقتصادی» انگاشته خواهند شد.

«شکاف مالی» معیاری است که با عدم تعادل‌های مالی بلندمدت ارتباط نزدیکی دارد. معادله مورد استفاده جهت تعیین G (شکاف مالی) عبارتست از:

G=C+D-B-A*

که در آن *A برابر است با فشار مالیاتی خالص که در صورت نبود هیچ گونه عدم موازنه نسلی (یعنی در صورتی که پس از تعدیل مقادیر با رشد، نسل‌های آتی در تمام طول عمرشان با همان مالیات خالص مربوط به نسل‌های کنونی مواجه می‌شدند) به نسل‌های آینده تحمیل می‌گردید.

شکاف‌ مالی همانند عدم توازن در سیاست‌های بین نسلی واضح و مستقل از نام گذاری است و مسائل مالی یک کشور در طولانی مدت را بازتاب می‌دهد. شکاف مالی فعلی (۲۰۰۵) در آمریکا معادل ۹/۶۵تریلیون دلار است. در این برآورد جاگادیش گوکهال و کنت اسمترز (۲۰۰۵) در برآوردهای خود از برنامه ریزی‌های دولت آمریکا که اتفاقا بسیار خوش‌بینانه هستند، استفاده کرده‌اند.

برخی از اقتصاددان‌ها بر این باورند که اگر بهره‌وری در دودهه آتی با نرخی معادل ۳درصد در سال رشد کند (دیدگاهی که رابرت گوردون از آن حمایت می‌کند)، آن گاه می‌توانیم از مشکلات مالی موجود رهایی پیدا کنیم (۲). متاسفانه این دیدگاه نادرست است. حتی اگر بهره‌وری با نرخ سالانه ۳درصد رشد پیدا کند، تصویر موجود را تنها اندکی بهبود خواهد بخشید؛ زیرا تمامی مخارج مربوط به پرداخت‌های تامین اجتماعی با توجه به دستمزدهای حقیقی محاسبه می‌شود و اگرچه مخارج مرتبط با Medicare (مراقبت‌های بهداشتی) با توجه به دستمزدهای حقیقی محاسبه نمی‌شود، اما رشد دستمزدهای حقیقی باعث می‌شود که افراد غیرسالخورده مراقبت‌های بهداشتی بهتر و بیشتری را تقاضا کنند که همین امر استاندارد Medicare را تغییر می‌دهد. اگر و تنها اگر دولت آمریکا قدمی مشابه آنچه مارگارت تاچر، نخست‌وزیر سابق بریتانیا در دهه ۱۹۸۰ انجام می‌داد برمی‌داشت و مزایای تامین اجتماعی از نوع بریتانیایی آن را نه با دستمزدها بلکه با قیمت‌های مصرفی محاسبه می‌کرد ، آن گاه رشد زیاد بهره‌وری می‌توانست به حل این مشکل بسیار کمک کند. بریتانیا تقریبا تنها کشوری در اروپاست که آینده مالی خود را به خوبی تحت کنترل گرفته است.

یک راه برای بررسی شکاف‌ مالی آمریکا آن است که ببینیم به چه میزان افزایش مالیات نیاز است تا ارزش حال مالیات‌های جدید با این شکاف برابر شود. پاسخ آن است که باید فورا و برای همیشه مالیات فدرال‌ بر درآمد اشخاص و شرکت‌ها در آمریکا را دو برابر کرد! به عنوان روشی دیگر می‌توان این شکاف را فورا و برای همیشه با کاهش دو سوم مزایای بهداشتی طرح Medicare برای سالمندان و نیز مزایای بازنشستگی آنها از میان برد!

هر یک از این دو سیاست یا هر ترکیبی از آنها فشار زیادی را بر افراد بزرگسال کنونی وارد خواهد آورد. به هر حال به نظر می‌رسد بزرگسال‌های آمریکایی اصلا در شرایطی نباشند که از هرگونه تغییرات مالی که مالیات‌های آنها را افزایش دهد یا از عواید آنها بکاهد حمایت به عمل آورند. البته آن چه افراد خواهان آن هستند غالبا از آن چه می‌توانند به دست آورند بسیار فاصله دارد. همان گونه که قید بودجه‌ میان زمانی دولت به ما خاطرنشان می‌سازد، سیاست‌های بین نسلی یک بازی با حاصل جمع صفر است. لذا اگر بخواهیم «آدم‌‌بزرگ‌های» فعلی را از مشکلات نجات دهیم باید آمریکایی‌های جوان امروزی و نیز آمریکایی‌های آینده را وادار کنیم که تمامی این هزینه‌ها را پرداخت کنند. چنین سیاستی نه تنها به لحاظ اخلاقی نفرت‌انگیز است، بلکه همچنین به نظر می‌ر‌سد که از لحاظ اقتصادی غیرممکن باشد؛ چراکه متضمن آن است که نرخ‌های متوسط مالیات خالصی که در تمام طول زندگی نسل‌های جوان امروز و آینده بر آنها وارد می‌شود دو برابر گردند.

● نتیجه‌گیری

پیش‌بینی‌ها و اندازه‌گیری‌های اقتصادی امروزه به نقطه‌ای رسیده که می‌توان با انجام محاسبات نسلی و تحلیل شکاف مالی، قابلیت تداوم سیاست‌های مالی را دریافت. برخی از دولت‌ها از جمله دولت بریتانیا انجام دقیق این کار را آغاز کرده‌اند.

نویسنده: لارنس کاتلیکُف

مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

درباره نویسنده

لارنس کاتلیکُف استاد اقتصاد و صاحب کرسی دپارتمان اقتصاد دانشگاه بوستون، عضو محقق دفتر ملی تحقیقات اقتصادی و رییس «برنامه‌ریزی امنیت اقتصادی» است. وی سابقا اقتصاددان ارشد شورای مشاوران اقتصادی رییس‌‌جمهور بود.

منابع در دفتر روزنامه موجود می‌باشد.