کوچک سازی دولت آرزویی که تحقق می یابد

نگاهی به سیر تاریخی ادغام وزارتخانه ها و کوچک سازی دولت در ایران

بحث داغ ادغام وزارتخانه‌ها این روزها به نقل محافل گوناگون تبدیل شده است. وقتی که نمایندگان مجلس شورای اسلامی سال گذشته برنامه پنجم را به تصویب و دولت را مکلف به کاهش وزارتخانه‌هایش کردند، کمتر کسی پیش‌بینی می‌کرد که این امر در عمل با چنین بحث‌ها و جنجال‌هایی مواجه شود. بحث‌هایی که بین مجلس و دولت در پی نحوه انحلال و ادغام وزارتخانه‌ها درگرفت و کار را تا مرحله رایزنی‌ میان روسای دولت و مجلس در حضور رهبر معظم انقلاب کشاند، اما با تدبیر ایشان سرانجام از سروصداها کاسته شد و اینک روزهای نسبتا آرامی را در خصوص این تحول بزرگ شاهد هستیم. طرح ادغام وزارتخانه‌ها طرحی بزرگ عنوان می‌شود، زیرا باعث کوچک‌سازی دولت خواهد شد و کوچک‌سازی دولت موضوعی است که همه کشورها در پی دست‌یافتن به آن هستند و تعدادی از آنها این روند را با انحلال چند وزارتخانه یا ادغام آنها، طی کرده‌اند.

ایران نیز یکی از کشورهایی است که درصدد کوچک کردن دولت از طریق ادغام برخی وزارتخانه‌ها بوده است، چرا که کوچک‌سازی وزارتخانه‌ها محاسن بسیاری دارد. برخی از مهم‌ترین محاسن این اقدام افزایش بهره‌وری، صرفه‌جویی در هزینه‌ها، پاسخگویی دستگاه‌ها در جهت افزایش خدمت‌رسانی به مردم و گام برداشتن سریع‌تر به سوی خصوصی‌سازی است. اما منافع دیگری نیز متصور است. در واقع ادغام وزارتخانه‌ها محاسن مشترکی دارد. به این صورت که چنانچه وزارتخانه‌ای بدهکار بوده باشد، پس از ادغام با وزارتخانه‌ای که از این مشکل رنج نمی‌برد، با یک جابه‌جایی ساده ردیف بودجه‌های وزارتخانه جدید و بدون بوروکراسی اداری وقتگیر، می‌توان این مشکل را برطرف کرد. همچنین کار نظارت رئیس دولت و همین‌طور سازمان‌هایی که بر امور وزارتخانه‌ها نظارت می‌کنند سهل‌تر می‌شود. پیگیری بحث خصوصی‌سازی و رفتن به سوی اجرای اصل ۴۴ به این طریق شتاب بهتر و بیشتری می‌گیرد. در عین حال شرکت‌های زیان‌ده را می‌توان برای رفع مشکلات ضرر‌دهی با رقمی معقول به بخش خصوصی واگذار و از انحلال آنها جلوگیری کرد.

به خاطر مجموع این مباحث بود که براساس قانون برنامه پنجم توسعه اجتماعی، اقتصادی کشور -که سال ۹۰، نخستین سال اجرای این برنامه ۵ ساله است - دولت باید حجم خود را کاهش دهد و تعداد وزارتخانه‌ها به ۱۷ برسد. البته این کار را دولت بسیار زود و در همان ماه دوم از ماه‌های ۶۰گانه برنامه پنجم توسعه کلید زد و فعلا قصد دارد با ادغام ۶ وزارتخانه نفت، ‌نیرو، کار، تامین اجتماعی، صنایع و بازرگانی، در قالب ۳وزارتخانه از تعداد آنها بکاهد.

بحث کوچک‌سازی دولت و کاهش سهم این بخش در کشورمان مسبوق به سابقه است. در واقع طی سال‌های مختلف اقداماتی در راستای ادغام برخی دستگاه‌ها صورت گرفته که برخی موفق و بعضی ناموفق بوده‌اند.

همان‌طور که اشاره شد این بحث در کل دنیا مطرح بوده است. هم‌اکنون متوسط وزارتخانه‌های کابینه دولت در دنیا بین ۱۳ تا ۱۴ وزارتخانه است البته برخی کشورهای دنیا دارای ۷ وزارتخانه‌اند تعدادی هم ۲۰ وزارتخانه را در خود جای داده‌اند. در تاریخ معاصر ایران کمترین تعداد وزارتخانه‌ها، ۳ وزارتخانه و مربوط به دوره رئیس‌الوزرایی میرزامحمد شفیع مازندرانی در ابتدای دوران قاجار بوده و بیشترین آن با تعداد ۲۴ وزارتخانه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در دوران دفاع مقدس اتفاق افتاد. در ادامه این نوشتار، نگاهی به این موضوع در مقاطع مختلف تاریخ ایران یعنی از زمانی که وزارتخانه‌ها متولد شدند، خواهیم داشت.

● وزارتخانه‌ها در طول تاریخ

عصر قاجار به دلایل متعددی از مهم‌ترین اعصار ایران در صد سال اخیر است. اتفاق‌های گسترده سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در این دوره، توجه به حیات اجتماعی و نظام حکومتی را در چارچوب تحولات و تغییرات مختلف به دنبال داشته است. ساماندهی نظام اداری و تشکیل وزارتخانه‌ها برای اداره امور تخصصی کشور در زمان پادشاهان قاجاری، گسترش یافته و بسیاری از وزارتخانه‌های مهم کشور مانند وزارت امور خارجه، اطلاعات و حتی صنایع و معادن و... ریشه در این دوره تاریخی دارند. رشد علوم و فنون در این دوره به همت امیرکبیر، همزمان با گسترش دانش سیاسی، دستگاه اداری منظمی را برای اداره کشور فراهم کرده بود و اگرچه برخی از وزارتخانه‌ها در آن دوره جنبه تشریفاتی داشت یا برخی انتصاب‌ها در آنها بر اساس رابطه فامیلی بود، اما تقسیم‌بندی مدیریت کشور به حوزه‌های تخصصی، الگوی نظام‌مندی برای دستگاه‌های حکومتی وقت، تعریف کرد. در ایران و در دوران قاجار کمترین تعداد وزارتخانه‌ها، ۳دستگاه بود که در دوره‌های صدر اعظمی میرزامحمدشفیع مازندرانی و میرزا آقا‌خان نوری فعالیت داشتند. این وزارتخانه‌ها نیز اسامی‌ای نظیر خارجه، ‌مالیه، داخله، دول خارجه، ‌فواید عامه و جنگ داشتند. پس از آن تعداد وزارتخانه‌ها در دوره‌های دیگر از ۳ به ۴ و ۷ وزارتخانه افزایش می‌یابد.

همزمان با انتصاب میرزا حسین‌خان سپهسالار به ریاست شورای دولت، تعداد وزارتخانه‌ها از ۷ به ۱۴ افزایش می‌یابد و این در حالی است که تنها یک سال بعد از این اتفاق، وی دوباره تعداد وزارتخانه‌ها را به ۹ کاهش می‌دهد، به‌طوری که روال کاهش وزارتخانه‌ها پس از وی و از سوی وزیران مختار دربار ادامه داشته و به ۶ وزارتخانه‌ هم رسیده است.

اما میرزا علی‌اصغرخان امین‌السلطان، در سال‌های پایانی دوران قاجار، با یک جهش یکباره شمار وزارتخانه‌ها را به ۱۸می‌رساند، به طوری که برخی از این وزارتخانه‌ها بدون استقلال تخصصی، همپوشانی بسیاری در کارکرد داشتند.

● اولین ادغام

در عصر قاجار غیر از وزارتخانه‌هایی مانند تلگراف، مالیه، علوم، خارجه و جنگ که تقریبا در همه دولت‌ها جایگاه ثابتی داشتند، دیگر وزارتخانه‌ها بر حسب اراده وزیران ارشد، تشکیل شده‌ و در دوره بعدی حذف شده‌اند.

نکته: متوسط وزارتخانه‌های کابینه دولت در دنیا بین ۱۳ تا ۱۴ وزارتخانه است اگرچه برخی کشورها‌۷ وزارتخانه و تعدادی هم ۲۰ وزارتخانه دارند. در تاریخ معاصر ایران کمترین تعداد وزارتخانه‌ها، ۳وزارتخانه و مربوط به زمان صدراعظمی میرزامحمد شفیع مازندرانی در دوره قاجار است

بنا بر گزارش خبرگزاری خانه ملت، در دوره مشروطیت نیز اگرچه انتصاب سمت‌های وزارتی، همچنان بر اساس الگوهای قاجاری بود، اما ساختار و دستگاه اداری حکومت، نظام و قوام متعادل‌تری یافت. برای مثال اگر در دوره قاجاری صدر اعظمی ۳ و دیگری ۱۸وزارتخانه داشت، در دوره مشروطیت بیشترین میزان اختلاف در تعداد وزارتخانه‌های رئیس‌الوزراهای مختلف، به زحمت به ۲ می‌رسد این در حالی است که عنوان وزارتخانه‌ها نیز در قیاس با دوره پیشین سیر تطوری یکدست را تجربه کرده و میانگین تعداد وزارتخانه‌ها نیز کاهش داشته است.

اصولا اهمیت دوره مشروطیت به عنوان یک دوره تاریخی جریان‌ساز بیشتر به دلیل تغییر دستگاه سیاسی گذشته و تشکیل ساختار منظم حکومتی و اداری است و تدوین قانون اساسی اولیه نیز در ایجاد این نظم اداری تأثیر چشمگیری داشته است.

از این لحاظ موضوع ادغام وزارتخانه‌ها روال جدی‌تری به خود می‌گیرد و ادغام وزارت تجارت با فواید عامه، از مهم‌ترین اتفاق‌های این دوره است.

● تغییر نام وزارتخانه‌ها از عربی به فارسی

در دوران پهلوی اول که ۱۳ سال طول کشید، تعداد وزارتخانه‌ها تقریبا چارچوب ثابتی به خود گرفت و دست‌کم از ۸ و حداکثر از ۱۰ وزارتخانه تجاوز نکرد.

افزون بر این‌ در دوره ریاست مهدی قلی‌خان هدایت، وزارت اقتصاد، جای وزارت تجارت و فوایده عامه را گرفت و ۳ سال پس از او محمدعلی فروغی، این وزارتخانه‌ جدید را به ۳ بخش مستقل اداره کل تجارت، اداره کل فلاحت و اداره کل صناعت، تقسیم کرد. نکته مهم دیگر در این دوره آن است که در دوره رئیس‌الوزرایی متین دفتری، عنوان وزارتخانه‌ها که بیشتر عربی بود، به فارسی برگردانده شد.

دوره پهلوی دوم نیز مجموعه بزرگی از تغییر‌ها در عناوین و تعداد وزارتخانه‌ها رخ داد. ادغام برخی وزارتخانه‌ها مانند بازرگانی و اقتصاد، بازرگانی و پیشه و هنر، دارایی و اقتصادی و همچنین اقتصاد ملی و بازرگانی در این دوره اتفاق می‌افتد و جالب است که در این دوره و در زمان نخست‌وزیری امیراسدالله علم، ادغام وزارت صنایع و معادن با وزارت بازرگانی انجام شد هرچند که این ادغام بیش از چند ماه طول نکشید و دوباره از سوی اسدالله علم تفکیک شد.

این دوره را می‌توان پر افت و خیز‌ترین دوره تغییر در عنوان و شمار دستگاه‌های اجرایی خواند که با نخست‌وزیری امیرعباس هویدا، فراز و نشیب این تغییر‌ها بلند‌تر می‌‌شود. نخست‌وزیری هویدا در دوران پهلوی دوم آغازگر افزایش دوباره تعداد وزارتخانه‌هاست. وی همزمان با چهارمین سال نخست وزیری‌اش، تعداد وزارتخانه‌ها را به ۲۰ افزایش داد که تا آن زمان در تاریخ اداری کشور، منحصر به‌فرد بود و به این ترتیب فربهی دولت و بوروکراسی وسیع و فاسد دوران پهلوی بیشتر گسترش یافت. به طور کلی در دوره پهلوی دوم، اختلاف میان تعداد وزارتخانه‌ها در دوره‌های مختلف نخست‌وزیری به ۱۰ می‌رسد و این نشان‌دهنده تحولات گسترده در نظام دستگاه‌های اداری کشور در این دوره است.

● وزارتخانه‌ها پس از پیروزی انقلاب اسلامی

قبل از فرار شاه مخلوع و در دوره بختیار ۱۸ وزارتخانه‌ در کشور وجود داشت. با پیروزی انقلاب اسلامی و نخست‌وزیری بازرگان کاهش تعداد وزارتخانه‌ها آغاز شد. البته در دولت وی در نهایت یکی از وزارتخانه‌ها منحل شد و وزارت جنگ به وزارت دفاع ملی تغییر نام یافت. همچنین در دوره شهید رجایی برای نخستین بار برای صنعت نفت وزارتخانه‌ای مستقل تعریف شد. اما پس از آن و همزمان با نخست‌وزیری میرحسین موسوی آمار وزارتخانه‌ها به ۲۴ رسید که این تعداد در تاریخ ایران بی‌سابقه بود. نخست‌وزیر آن دوره وزارتخانه‌هایی را با عنوان برنامه و بودجه و همچنین سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، تأسیس و وزارت صنایع و معادن را به ۳ وزارتخانه صنایع، صنایع‌سنگین و معادن و فلزات تقسیم کرد.پس از او با حذف پست نخست‌وزیری و در دوره ریاست‌جمهوری ‌هاشمی رفسنجانی، وزارتخانه‌های برنامه و بودجه، صنایع سنگین و سپاه پاسداران حذف و تعداد وزارتخانه‌ها به ۲۱ کاهش یافت.

ریاست جمهوری سیدمحمد خاتمی نیز با ادغام ۲ وزارتخانه جهاد سازندگی و کشاورزی همراه بود. به این ترتیب که در دولت هشتم ۲ وزارتخانه جهاد و معادن و فلزات در وزارتخانه‌های کشاورزی و صنایع ادغام شدند، اما از سوی دیگر ۲ وزارتخانه رفاه و تعاون از یکدیگر تفکیک شده و به طور جداگانه به کار پرداختند که این اقدامات تعداد وزارتخانه‌های دولت را در مرز ۲۱ وزارتخانه قرار داد.

در دولت نهم به ریاست محمود احمدی‌نژاد تا پایان سال۸۹، تغییری در تعداد و نام وزارتخانه‌ها انجام نشد، اما با تصویب قانون تشکیل وزارت ورزش و جوانان در مجلس شورای اسلامی و تکلیف قانون برنامه پنجم توسعه درباره کاهش تعداد وزارتخانه‌ها، دولت دهم یکی از پرتغییر‌ترین دوران‌های تاریخ معاصر را در تحول وزارتخانه‌ها در این دوره ثبت کرد.

به طور کلی می‌توان گفت که تا پایان برنامه چهارم توسعه مباحثی مبنی بر ادغام برخی وزارتخانه‌ها مطرح بود که عملی نشد تا این‌که برنامه پنجم کوچک‌سازی دولت را به نحو دیگری در دل خود جای داد. مجلس هشتم در قالب برنامه پنجم دولت را موظف ساخت که تا پایان سال دوم این برنامه، تعداد ۲۱ وزارتخانه خود را به ۱۷ وزارتخانه کاهش دهد. این تصمیم در کمیسیون تلفیق به لایحه دولت اضافه شد و به این صورت دولت مکلف شد زمینه تحقق عملی کوچک‌سازی دولت و کاستن از تعداد وزارتخانه‌ها را فراهم آورد.

در حال حاضر این ادغام‌ها در حال وقوع است و دولت شرح وظایف هریک از وزارتخانه‌های تازه تاسیس را برای ارائه به مجلس آماده و حتی علی نیکزاد را به عنوان وزیر وزارتخانه جدید امور زیربنایی که از ادغام دو وزارتخانه مسکن و شهر سازی و راه و ترابری تشکیل می شود ، معرفی کرده است، اما‌ باید نکته مهمی مد نظر قرار بگیرد و آن این‌که اهداف اصلی ادغام در حاشیه قرار نگیرد. به عبارتی بحث مهمی که در این وادی نباید بسادگی از کنار آن گذشت، اهداف اولیه و واقعی این سیاست یعنی کاهش تصدی دولت در حوزه‌های مختلف از جمله اقتصادی و اجتماعی است. مسلما ادغام وزارتخانه‌های مختلف و کاهش تعداد آنها از ۲۱ مورد به ۱۷ مورد نباید بدون دستاوردهای واقعی باقی بماند و انتظار می‌رود چنین هدفی با روندی که دولت بانی آن خواهد بود، ‌در آینده‌ای نه چندان دور محقق شود.

مریم جمشیدی