طرح جامع تهران, پازلی که در حال تکمیل شدن است

تحولات جمعیتی, مهاجرت ها و آزادی هائی که انقلاب به مردم داد سبب شد که آن تحولات و جابه جائی های جمعیتی فرضیات طرح جامع را دگرگون کند

● گفت و گو با جلیل حبیب‌اللهیان، رئیس نهاد مسئول تهیه‌کنندهٔ طرح جامع تهران

از آغاز تهیهٔ طرح جامع تهران تا هم‌اکنون که کم‌کم به پایان راه تصویب آن رسیده‌ایم کمابیش مطالبی در مورد خوبی‌ها، بدی‌ها، سودمندی‌ها و زیان‌های طرح، منتشر شده که به‌نظر من، هیچ‌یک خالی از اغراض مختلف سیاسی و اقتصادی نیست.

از سوی دیگر شاید تهیه‌کنندگان و راهبران طرح نیز کم‌تر، به رویاروئی مستقیم با منتقدان تن داده‌اند و بیشتر، سیاست قطره‌چکانی را در پخش ابعاد مختلف طرح جامع تهران در پیش گرفته‌اند! البته این را هم نباید از یاد برد که با وجود تشویق روزنامه‌نگاران حوزهٔ شهری از سوی شورای شهر و شهرداری تهران، (منهای تمایلات سیاسی پشت پرده و گزینش‌های خاص هر دوره) برای افزایش سطح کیفی مطالب این حوزه، هنوز دلبستگی‌های نویسندگان مطبوعات شهری را مسائل روزمره و عامه‌پسندی تشکیل می‌دهند که از چنین موارد استراتژیک و بسیار مهم غافلند!

به هر حال به‌نظر می‌رسد گفت‌وگوی دو ساعتهٔ پیش‌رو در زمینهٔ نقد طرح جامع تهران، نخستین مطلبی باشد که به ‌طور کامل، زوایای مختلف موضوع را کندوکاو کرده است.

موضوع‌هائی چون علت‌های اجراء نشدن طرح‌های توسعهٔ تهران، پس از انقلاب، بررسی وضعیت فعلی شهرسازی در تهران، علت‌های طولانی شدن بررسی و ابلاغ طرح‌ها در تهران، دلیل هم‌زمانی تهیهٔ طرح‌های جامع و تفصیلی، انتقاد از وضعیت فروش تراکم برای ادارهٔ شهر، روند تهیهٔ طرح جامع تهران از انتخاب مشاوران تا هزینه‌ها، بی‌نیازی تهران به ساخت مسکن جدید، رویکرد جدید طرح به درآمدزیائی و هم‌ترازی اهمیت جایگاه شهرداری تهران با ریاست جمهوری، همگی از مواردی‌اند که عطش مخاطبان را برای دسترسی به اطلاعاتی پیرامون طرح جامع تهران روزافزون کرده است.

به‌نظر می‌رسد موارد پیش‌گفته از جمله مواردی‌اند که می‌تواند بستر مناسبی را جهت نقادی صاحب‌نظران در این حوزه فراهم کند. ”که شهر و ساختمان“ پیشاپیش آمادگی خود را در این مورد اعلام می‌کند.

شور و حرارت پاسخ‌های جلیل حبیب‌اللهیان طی دو ساعت از یادمان برد که برای معرفی بیشتر وی، دربارهٔ خود او هم پرسش‌هائی داشته باشیم. هر چند که معاون سابق وزیر مسکن و شهرسازی و معاون فعلی شهردار تهران برای مخاطبان ”شهر و ساختمان“ چهرهٔ ناآشنائی نیست.

● شما در مصاحبه‌ای با روزنامهٔ همشهری، گفتید که طرح جامعی که توسط فرمان‌فرمائیان برای تهران تهیه شده بود ناکارآمد بوده، می‌خواستم در آغاز، نظرتان را در مورد آن طرح بدانم و این‌که عیب‌های طرح یاد شده در چه زمینه‌هائی بوده است؟

فکر نمی‌کنم در جائی گفته باشم که این طرح ناکارآمد بوده است. طرح فرمان‌فرمائیان به‌ دو دلیل عملاً کارآمدی خودش را از دست داد. یکی تحولات پس از انقلاب، که به سبب طولانی شدن روند تهیه و عملیاتی شدن طرح تفصیلی، طرح جامع کاربرد مفید خود را از دست داد. در واقع وقتی طرح جامع در سال ۴۹ ابلاغ شد، عملاً تهیهٔ طرح تفصیلی تهران به سال‌های ۵۵ و ۵۶ موکول شد و این طرح تا مرحله عملیاتی و ابلاغ شدن به شرایط انقلاب و تحولات آن برخورد که در واقع این موضوع، تبعاتی برای شهر تهران به‌دنبال داشت.

از سوئی تحولات جمعیتی، مهاجرت‌ها و آزادی‌هائی که انقلاب به مردم داد سبب شد که آن تحولات و جابه‌جائی‌های جمعیتی فرضیات طرح جامع را دگرگون کند. از سوی دیگر در پی تغییر حکومت و نظام هم معمولاً تلقی این‌طور بوده که هر چه از قبل انجام شده بد است و کنار گذاشته می‌شود! پس نکتهٔ دوم این است که طرح کنار گذاشته شد و عملاً طرح جامع اول نتوانست نقش خودش را ایفا کند.

بنابراین نمی‌توانیم بگوئیم طرح بدی بوده است چرا که اصلاً زمینهٔ ظهور و بروز پیدا نکرد. هم‌چنین هر چند که طرح تفصیلی، مبنای عمل قرار گرفت و یک شهر بدون طرح جامع، دارای طرح پایه‌ای شد به نام طرح تفصیلی اول که از طرح جامع اول آمده بود ولی دخالت مدیریت شهری در آن سبب شد که از دور خارج شده، ضوابط آن کنار گذاشته شود و قواعد دستوری، پس از انقلاب شروع شود. بنابراین طرح، با تحولات بعد از انقلاب و تحولات مدیریتی جمعیتی عملاً زمینهٔ ظهور و بروز پیدا نکرد.

● اما چرا طرح سامان‌دهی که پس از انقلاب تهیه شد به اجراء در نیامد؟

طرح سامان‌دهی، براساس برنامهٔ زمان‌بندی ۲۵ سالهٔ طرح اول باید از سال ۷۵ ملاک عمل قرار می‌گرفت؛ وزارت مسکن بنابر مسئولیت و این‌که افق طرح اول رو به پایان بود، تهیهٔ طرح دوم را آغاز کرد. فرض بر این بود که فرضیات و استخوان‌بندی کل تهران در طرح اول دیده شده و طرح، صرفاً باید تجدیدنظر و ساماندهی شود که در پی آن طرح ساماندهی عنوان شد و بعداً در شورای عالی شهرسازی به‌دلیل این‌که طرح سامان‌دهی وجاهت قانونی نداشت به نام طرح جامع، مطرح و طرح جامع دوم نام گرفت.

اما با کمال تأسف باید بگوئیم که هر چند طرح یاد شده، طرح بسیار خوبی بود و روی آن کار شده بود، ولی چون در فرآیند تهیهٔ این طرح هیچ حضور و مشارکتی از مدیریت شهری موجود نبود و طرح، صرفاً توسط وزارت مسکن و مشاور تهیه شده بود و شهرداری‌ها در جریان چند و چون آن نبودند، این بهانه را به مدیریت شهری داد که عنوان کند چون ما در جریان این طرح نبودیم پس قابل اجراء نیست! هر چند که به استناد مادهٔ ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب ۱۳۵۱ هر مصوبه‌ای که از شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب ۱۳۵۱ هر مصوبه‌ای که از شورای عالی برای شهرداری‌ها صادر شود لازم‌الاجراست و شهرداری تهران باید طرح را می‌پذیرفت و برای اصلاح و تجدیدنظرش اقدام و براساس آن طرح تفصیلی اصلی تهران را پایه‌گذاری می‌کرد.

این ظاهر ماجرا بود اما، به لحاظ اصل موضوع، چون شهرداری تهران رویهٔ خاصی را برای ادارهٔ شهر باب کرده بود طبعاً طرح یاد شده دست و پایش را می‌بست! این در حالی است که طرح‌های جامع و تفصیلی برنامه‌ای نگاه می‌کنند نه دستورالعملی و بخش‌نامه‌ای، اما مدیریت شهری آن دوره علاقه‌مند بود شهر را با بخش‌نامه و دستورالعمل اداره کند، بنابراین طرح ساماندهی نیز عملاً زمینهٔ ظهور و بروز پیدا نکرد.

● اما پرسش اصلی این است که چرا در تهران و در سایر شهرها شهرداری‌ها و مدیریت شهری هیچ‌گونه تمکینی نسبت به برنامه ندارند! وقتی هم که پای طرح جامع و تفصیلی به میان می‌آید تنها به‌عنوان وسیله‌ای برای تجدیدنظر و قانونی‌ کردن تخلفات به آن نگاه می‌شود تا یک‌سری تخلفات دیگر را آغاز کنند! اشکال کار کجاست و از کجا می‌شود کار را اصلاح کرد؟

این یک پرسش کلیدی، راهبردی و جدی است. من معتقدم در این رابطه به چند موضوع باید اشاره کرد، اول این‌که سابقهٔ تاریخی ما نشان می‌دهد که شهرداری‌ها همواره دولتی و حکومتی اداره شده‌اند. اساساً خیلی از اقشار مردم ما شهرداری را دولتی می‌دانند و میان شهرداری با دولت تفاوت زیادی قائل نیستند!

در اوایل انقلاب دولت به‌گونه‌ای عمل می‌کرد تا این ذهنیت ایجاد شود که شهرداری یکی از بنگاه‌ها و ارکان عوامل ساختاری دولت است چون اولاً ادارهٔ شهر توسط شهردار انتصابی بود و کسی در فرآیند گزینش شهردار، نقش نداشت. درست همان‌طور که یک وزیر منصوب می‌شد و حتی بدتر و همان‌طور که یک مدیرکل منصوب می‌شد یک شهردار هم منصوب می‌شد. کارها در اختیار وزارت کشور و استانداری بود. بنابراین شهرداری را هم دولتی تلقی می‌کردند. با آغاز کار شوراهای شهر رفته رفته، نخستین گام‌ها برای عنوان کردن شهرداری‌ها به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی برداشته شد.

هر چند که متأسفانه در جریان انتخابات شوراها هم داریم می‌بینیم چون یک عده توجهی به این مسئله ندارند طوری رفتار می‌کنند باز در ذهن مردم این‌طور پیش می‌آید که شهرداری‌ها دولتی هستند. این یکی از خطرناک‌ترین مسائل در تحولات مدیریت شهری ما است که ما به مردم به‌گونه‌ای دیکته کنیم تا تصور کنند شهرداری‌ها وابسته به دولت‌اند. عنصر دوم این است که ما بدون این‌که یک نظام انتخابی مشارکت‌جویانه را در مدیریت شهری اعمال کنیم کاری از پیش نخواهیم برد. شهر را باید مردم، خودشان اداره کنند.

اما حالا شاهدیم که کمک‌های دولتی که در گذشته و با نگرش دولتی بودن به شهرداری‌ها تزریق می‌شد به یک‌باره و قبل از این‌که نظام مشارکتی و انتخابی مدیریتی شهری را پایه‌ریزی کنیم و زمینهٔ ادارهٔ شهر، توسط مردم را فراهم کنیم، یک‌باره قطع شده و می‌گوئیم شهرداری باید خودکفا باشد و نباید از دولت پول بگیرد. این اتفاق نامیمون در دههٔ ۶۰ افتاد بدون این‌که یک دورهٔ گذار برایش تعریف شود. در نتیجه مدیریت وقت هم به ساده‌ترین روش با موضوع برخورد کرد و برای کسب درآمد، شروع به فروش شهر کرد و با فروش تراکم و سوداگری در زمین شهری و ساخت و ساز کمر به ادارهٔ شهر بست!

در نتیجهٔ این پروسه که نقطهٔ عطف غمگینانه‌ای برای مدیریت شهری ما است این تصور پیش می‌آید که طرح‌ها به‌درد نمی‌خورند چرا که اگر طبق برنامه، شهر را اداره کنی نمی‌توانی درآمد کسب کنی و این در حالی است که شهرسازی جامع و یک برنامه‌ریزی شهری کامل، باید ساز و کار نظام مالی و درآمدی شهر را هم در نظر گرفته و شرایط تحقق آن را فراهم کند. اساساً رویکرد ادارهٔ شهر به روش مدیریت دولتی و انتصابی با رویکرد ادارهٔ شهر بر مبنای مشارکت‌جویانه و برنامه‌ریزی شده دو رویکرد متفاوت‌اند.

بنابراین برنامه‌هائی که قرار است توسط مدیریت انتصابی اجراء شوند اساساً به‌دلیل ناسازگاری محکوم به شکست‌اند و کنار گذاشته می‌شوند کما این‌که تا به‌حال کنار گذاشته شده‌اند. اما آن‌چه مسلم است این است که چنین رویکردی معضلات را از یک زمان به زمان دیگر منتقل می‌کند. امروزه شهرمان به ظاهر آباد است اما جائی‌که در آن زندگی می‌کنیم شهر نیست چرا که هیچ چیز آن به سامان نیست. بزرگراه‌ها و اتوبان‌ها احداث می‌شوند اما ترافیک روان نمی‌شود. شهرسازی یک جریان فرآیندی و پیچیده است که باید با آن حساب شده برخورد کرد در غیر این‌صورت نتیجه این می‌شود که دیروز در فلان مقطع درآمد کسب می‌کنیم و جاده می‌کشیم اما امروز ۱۰ برابر باید خرج کنیم تا آن تالی فاسد را جبران کنیم.

به‌عنوان مثال در طول ۱۲-۱۰ سال گذشته یک میلیون و چهارصدهزار واحد پارکینگ در شهر فروخته‌ایم اما کل درآمدی که از این راه کسب کرده‌ایم به اندازهٔ یک‌ششم هزینهٔ پارکینگ‌های عمومی است که امروز باید بسازیم. این یعنی این‌که ما به ظاهر، برای ادارهٔ شهر درآمدی کسب کرده‌ایم، ولی امروزه باید ۵ برابر هزینه کنیم تا بتوانیم عقب‌ماندگی پارکینگ را جبران کنیم و اگر نگاه کنید می‌بینید که تمام تهران تبدیل به پارکینگ شده است؛ روز یک‌جا پارکینگ است و شب، جائی دیگر! پس، ادارهٔ شهر با تراکم فروشی محکوم به شکست است.

بنابراین وقتی چنین شیوه‌ای را در کنار ادارهٔ برنامه‌ریزی شده شهر می‌گذارید همه دوست دارند تا طرح‌ها را کنار بگذارید و چون عمر مدیریت‌های شهری ما کوتاه است هر مدیری تمایل دارد تا اثر کارهایش را ببیند.

اما اساساً پروسهٔ شهرسازی یک پروسهٔ درازمدت است که با عمر کوتاه‌ مدیریت‌های شهری سازگاری ندارد و هیچ مدیری هم علاقه‌ای به‌کار درازمدت ندارد. امروزه آن مدیریتی، مدیریت شهری واقعی است که برای آینده کار کند.

البته نه این‌که کار روزمره تعطیل شود اما کارهای اساسی، نظام کسب و کار، تعریف پروژه‌ها، نظام درآمد و هزینه، نظام ساخت و ساز و عمران، رویکردی بلندمدت دارد و بلندمدت بودن این موارد به عمر کوتاه مدت مدیریت ۴ و حتی ۸ ساله جواب نمی‌دهد، ضمن این‌که ما اگر به گذشته نگاه کنیم می‌بینیم که عمر متوسط مدیریت شهری در تهران زیر ۵/۱ سال بوده است، حال چطور می‌شود با ۵/۱ سال مدیریت، برنامهٔ درازمدت را پذیرفت و مطابق آن عمل کرد. بنابراین دلایل کنار گذاشتن طرح‌ها چنین چیزهائی است.

● در حال حاضر چه برنامه‌های درازمدتی برای تهران پیش‌بینی شده؛ چه در مورد کسب درآمد و چه در مورد برنامه‌های آتی که تهران طی پروسه‌ای میان‌مدت یا درازمدت از این گرفتاری خلاص شود؟

ما کوشیده‌ایم که تمام این بحث‌ها، چالش‌ها، تجارت تلخ گذشته و تمام امیدها و آرزوها را در طرح جامع و تفصیلی منعکس کنیم. این بدان معنی است که ما طرح جامع و تفصیلی را یک سند نمی‌دانیم بلکه ضمن این‌که وضع موجود را کاملاً شناخته و تجزیه تحلیل کرده‌ایم درون طرح جامع، چشم‌اندازی را برای آیندهٔ تهران ترسیم کرده‌ایم که این شهر به کجا خواهد رسید و به لحاظ اشتغال، جمعیت، فعالیت و... در چه موقعیتی قرار می‌گیرد.

ما در کنار این سند گفته‌ایم که تهران اگر بخواهد خوب اداره شود باید در بخش‌های مدیریت، محیط زیست، ترافیک و... به طور مشخصی عمل کند. بخشی از این مطالعات را انجام داده‌ایم اما بیش از ارائهٔ راهبرد بجلو نرفته‌ایم.

● این‌که می‌شود برخی از مطالعات و راهبردهای یاد شده را به‌عنوان طرح یا برنامه پیشنهاد داد صحیح است اما بسیاری از این الزامات یا در اختیار دولت است و یا در دست مجلس و نهادهای دیگر!

ما آن مقداری که در حیطهٔ عمل طرح جامع است را با رویکرد راهبردی و ساختاری دیده‌ایم. اثر اول طرح این است که خروجی آن با طرح تفصیلی در مقیاس ۲۰۰۰ تطبیق داده می‌شود ما نیز معتقدیم که ادارهٔ چنین شهری فراتر از اختیارات مدیریت شهری فعلی و حتی فراتر از اختیارات وزارت مسکن و شورای عالی معماری و شهرسازی است. ما فصلی را در طرح جامع تحت عنوان بایدها و پیشنهادها گشوده‌ایم.

علی کلانتری

---