تاریخچه, موانع و شرایط موفقیت اصل۴۴

اصل۴۴ الزامات و شرایط

طبق قوانین اساسی کشور، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، با برنامه‌ریزی منظم و صحیح، استوار است.

از سال ۱۳۷۶، حرکتی در مجمع تشخیص مصلحت نظام، در راستای تئوریزه کردن وجوه ارتباط بین سه بخش کلان اقتصادی مزبور در کشور انجام گرفت. در این مقاله ابتدا به نحوه‌ شکل‌گیری اصل۴۴ پرداخته، در یک گذر تاریخی سیر تصویب اصل را بررسی می‌کنیم و در انتها نقاط ضعف و راهکار‌های مقابله با آنها را بیان خواهیم داشت.

● پیشینه‌ای از اصل۴۴

در دقایق پایانی جلسه پنجاه و پنجم خبرگان قانونی اساسی، پس از رای‌گیری و تصویب اصل ۱۵۳ فعلی، دکتر بهشتی نایب رییس مجلس اعلام نمود که اصل ۱۲۷/۴ را قرائت خواهد کرد:

سرانجام پس از قریب به سه جلسه، بحث و مناظره پیرامون اصل مزبور و انجام اصلاحات ملزومه، این اصل برای تصویب نهایی به رای گذاشته شد. کلیت اصل ۱۲۷/۴ بدین ترتیب بود:

«نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است. بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ و مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌های آب رسانی، رادیو و تلویزیون، پست- تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود. بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این اصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است و تفصیل ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانونی معین می‌کند.»

پس از تصویب نهایی اصل۴۴ (۱۲۷/۴)، در طول پانزده سال، مسائل و مشکلاتی ظاهر گشت: (اولین آنها این بود که بسیاری از قوانینی که دولت برای توسعه بخش خصوصی و تعاونی تهیه و برای مجلس ارسال می‌کرد به تایید مجلس می‌رسید، اما در شورای نگهبانی مغایر با اصل۴۴ تشخیص داده می‌شد و می‌توان ادعا نمود، بخش قابل‌توجهی از لوایح و طرح‌ها، بدین نحو رد می‌شد. مساله دوم بدین صورت ظاهر می‌گشت که چون این اصل، تصویر اقتصادی دولتی از نظام اقتصادی ایران تداعی می‌کرد، سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی احساس می‌کردند که جایی در اقتصاد ایران ندارند و مورد آخر آنکه چون اصل مزبور، از اصول دستوری و نه عملیاتی بود، قابلیت انعطاف اجرایی در آن وجود نداشت) و بدین ترتیب این اصل برای قریب به ربع قرن مسکوت ماند تا در سال ۱۳۷۶، انگیزه‌هایی در باب سیاست‌گذاری اصل۴۴ ایجاد شود، بدین ترتیب که در سال ۱۳۷۶، توسط مجمع تشخیص مصلحت، بیش از صد عنوان از موانع پیشرفت کشور مشخص گشته و پس از تصویب و تایید رهبری، به منظور ارائه راهکار، به مجمع ارجاع داده شد، یکی از موانع نام برده شده، همین لزوم اهمیت در سیاست‌گذاری اصل۴۴ بود. تلاش در این باب از همان سال در کمیسیون‌های اقتصاد کلان، اداری و بازرگانی مجمع آغاز گردید و در نهایت در خرداد ماه سال ۱۳۸۴ با تصویب بندهای الف و ب و ایضا در تیرماه سال ۱۳۸۵ با تایید بند ج توسط رهبری، فصل جدیدی در اقتصاد ایران آغاز شد.

● نقش دولت در اقتصاد ایران

اگر نگاهی دقیق و همه جانبه به کارکرد اقتصادی دولت در ایران طی ۸۰ سال اخیر داشته باشیم، شاهد حضور و ظهور بی‌برنامه و بی‌محابا در عرصه اقتصادی به صورت تصدی‌گری فعالیت‌ها خواهیم بود. هر چند در برخی دوره‌ها نظیر ۸ سال دفاع مقدس بدلیل وجود اضطرار و شرایط خاص ناشی از انقلاب اسلامی و دوران جنگ تحمیلی شاهد حضور پررنگ دولت در عرصه‌های گوناگون اقتصادی بودیم، اما باید اذعان کرد که در تعریف کارکرد، اندازه و نحوه دخالت دولت در اقتصاد ایران باید به موقعیت و اقلیم سیاسی، فرهنگی، اجتماعی و ژئوپلیتیکی ایران و نیز تجربه کشورهای مشابه در این زمینه، عنایت خاص داشت و متناسب با این قیود راهکارهایی را ارائه و اتخاذ نمود. ما با این ساختار حجیم و وسیع فعلی که به طور نمونه سرمایه‌گذاری در شرکت‌های دولتی از سال ۱۳۷۰ تا ۱۳۸۵، ۱۵ برابر شده است، نمی‌توانیم ادامه دهیم و انتظار داشته باشیم که در سال های آینده اقتصاد شکوفایی نیز داشته باشیم.

یک مغلطه ای که در میان مسوولان وجود داشته این است قدرت را با اندازه دولت مقایسه می کرده اند، فارغ از این که نباید قدرت دولت را با وسعت و حجم آن در یک رابطه مستقیم ببینیم.

● چالش‌های پیش روی اصل ۴۴

موانع اصلی و چالش‌های پیش روی اجرایی شدن اصل۴۴، به طور کلی عبارتند از:

▪ دخالت دولت در عرصه قیمت‌گذاری، تعیین دستمزدها، تعیین نرخ ارز و به طور خلاصه دخالت در تمام جنبه‌های زندگی اقتصادی که حتی اگر در این صورت خصوصی‌سازی واقعی نیز صورت پذیرد، باز هم کارآمدی که مد نظر است پدید نیامده و این سیاست‌ها ناکام می مانند.

▪ مقاومت بدنه دولت در مقابل فرآیند خصوصی‌سازی

▪ عدم خصوصی‌سازی فعالیت‌های مرتبط به هم که در نتیجه، بانک‌ها، بیمه‌ها و صنایع اصلی هرگز به سمت خصوصی شدن گام برنداشتند.

▪ فروش شرکت‌ها در برخی موارد با قیمت کم به دلیل رویه غیرمناسب قیمت‌گذاری، حتی در برخی موارد دیده می‌شود شرکت‌های زیان ده و در حال ورشکستگی، توسط دولت واگذار می‌شود.

▪ عدم نظارت به موقع بر عملکرد دولت توسط مجلس

▪ محتمل بودن برخی مقاومت‌ها در بدنه دولت و سایر قوا در برابر کاهش تصدی‌گری دولت به دلیل استیلا و حاکمیت تاریخی دولت بر ساختار اقتصادی کشور.

▪ انتقال احتمالی کارخانه‌ها و بنگاه‌های اقتصادی دولتی به شخصیت‌های صاحب نفوذ و مراکز شبه دولتی که این امر تبعات منفی‌ای را به دنبال خواهد داشت و بخش خصوصی را در ورود به صحنه اقتصادی و تولیدی و نقش آفرینی مناسب، با دلسردی، سرخوردگی و کاهش رغبت مواجه خواهد کرد که هم اکنون تا حدود زیادی متاسفانه در این مسیر گام‌گذارده‌ایم و راه را به غلط انتخاب کرده‌ایم.

در ادامه نظر به برشمردن موانع و چالش‌های اجرای اصل، به طور کلی سه توصیه اصلی را به عنوان راهکار می‌توان ارائه داد.

نخست، مجمع تشخیص مصلحت و مجلس شورای اسلامی دولت را مکلف کنند که بر اساس قانون مصوب خود گزارش عملکرد اجرای مواد ذی ربط برنامه‌های توسعه را مرتبا اعلام و ارائه کند. همچنین این دو نهاد باید نظارت مستمر و مستقیم داشته باشد تا دخالت های دولت را در بخش های گوناگون اقتصاد کاهش دهد و بعبارت صحیح تر آزادسازی اقتصادی را در صدر محور نظارتی خود قرار دهد. در گام بعد برای نیل به هدف‌های افزایش کارایی، بهره‌وری و رقابت‌پذیری‌، باید درآمدهای حاصل از فروش شرکت‌های سهامی دولتی با یک برنامه‌ریزی مناسب، هزینه شوند و دست آخر آنکه، از هر نوع سازوکاری که منجر به افزایش وظایف خصوصا در حوزه تصدی‌گری اقتصادی و حجیم شدن دولت گردد، دوری شود.

● نتیجه‌گیری:

به نظر می‌رسد چنانچه واگذاری‌ها مدیریت شود و با برنامه‌ریزی و آهنگ تدریجی، آرام به صورت آزادسازی و نه خصوصی‌سازی صرف صورت پذیرد و در این میان قوای سه‌گانه، در کنار هم، با نظارت مدام مجمع تشخیص مصلحت نظام در اجرایی نمودن این اصل حمایت و همکاری کنند، تقویت و غنی‌سازی بخش خصوصی تحقق یابد در غیر این صورت شاهد هدر روی بخش قابل‌توجهی از پتانسیل‌ها، خواهیم بود.

علی کیوان پناه