استقلال خواهان خوش فرجام

نگاهی به تجربه دیگرکشورها در مستقل کردن بانک مرکزی

در ادبیات اقتصادی، بانک مرکزی هر کشوری متولی سیاست پولی و عرضه پول در اقتصاد است که از آن به عنوان مادر یا بانک بانک‌ها نیز یاد می‌کنند. با توجه به اهمیت و جایگاه مهم پول در اقتصاد، عملکرد این نهاد می‌تواند آثار مهمی بر اقتصاد داشته باشد. یکی از مباحث مهم در زمینه بانک مرکزی و مسائل مربوط به آن، استقلال بانک مرکزی است. استقلال بانک مرکزی با افزایش شواهد تجربی و نیز توسعه نظری، قوت یافته و به موضوع مهمی تبدیل شده است. در کنار تکامل نظریه‌های اقتصادی در این زمینه، بانکداری مرکزی در سراسر جهان موجی از تغییرات را تجربه کرده است. در ۲۵ سال گذشته تنها بانک‌های مرکزی امریکا، آلمان و بانک ملی سوئیس از استقلال حقوقی برخوردار بودند، اما اکنون از شیلی و ونزوئلا گرفته تا فیلیپین، بانک مرکزی به عنوان یک نهاد معتبر برای سیاست پولی متعهد به تثبیت قیمت‌ها، پذیرفته شده است. کشورهای عضو اتحادیه اروپا نیز پس از اصلاح قوانین بانک مرکزی خود در سال ۱۹۹۸ پول واحد اروپا (یورو) را ایجاد کردند و بانک مرکزی اروپا اکنون به عنوان مستقل‌ترین نهاد سیاستگذار پولی فعالیت می‌کند. بحث مربوط به استقلال بانک مرکزی در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه همچون کشورهای امریکای لاتین، پاکستان و آفریقای جنوبی نیز گسترش یافته است. اقتصادهای متمرکز پیشین نیز که اغلب توسط کمک‌های فنی صندوق بین‌المللی پول تشویق می‌شدند، با این مبحث بیگانه نیستند. در کشورهای امریکای لاتین گسترش استقلال قانونی بانک‌های مرکزی به همراه سیاست‌های کلانی که در این زمینه به کار گرفته شده، باعث کاهش تورم از میانگین سه‌رقمی در دهه ۱۹۹۰ به میانگین یک‌رقمی در سال ۲۰۰۴ شده است.

● ضرورت استقلال بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی به این معناست که بانک مرکزی بتواند سیاست‌های پولی و اعتباری را فارغ از هرگونه فشار سیاسی دولت و براساس مصالح اقتصادی تنظیم و اجرا کند و در قبال آن نسبت به نتایج این سیاست‌ها پاسخگو باشد. دولت‌ها و مجالس قانونگذاری معمولاً در برابر سیاست‌های پولی انبساطی تسلیم می‌شوند تا بتوانند نیازهای مالی خود را برآورده سازند، بنابراین ریسک‌ها و مضرات تورم را نادیده می‌گیرند. تورم یک مالیات غیرقانونی است که به تصویب مجلس نرسیده است، بنابراین برای جلوگیری از برداشت پول توسط دولت جهت جبران کسری بودجه، باید بانک مرکزی مستقل باشد. استقلال بانک مرکزی یکی از راه‌های ایجاد یک تعهد الزام‌آور و موثق جهت ثبات دادن به قیمت‌هاست. شواهد تجربی نشان می‌دهد که یک رابطه منفی میان استقلال بانک مرکزی و تورم وجود دارد. مدل‌های اقتصادی توضیح‌دهنده این پدیده بر دو عامل مهم که موجب تمایل دولت به ایجاد تورم با استفاده از ابزار سیاست پولی می‌شود، تاکید دارند.

● تمایل به تحریک بخش واقعی اقتصاد مانند تولید و اشتغال

دولت‌ها برای افزایش تولید و اشتغال، بودجه‌های عمرانی خود را بیش از اندازه افزایش داده‌اند و این افزایش در نهایت به ایجاد تورم منجر شده است. در عمل مشاهده شده است که اغلب سیاست‌های پولی انبساطی شدید با تورم‌های بالا و بعضاً همراه با رکود در شرایطی همراه بوده‌اند، نظیر شرایط رکود، جنگ و مواقعی که کشور به یک منبع خدادادی مانند نفت دسترسی داشته باشد.

● کسب درآمد از طریق تورم

استقراض از بانک مرکزی (انبساط پولی)، یکی از راه‌های تامین مالی مخارج دولت است. در بسیاری از کشورها، دولت خود را محق می‌داند تا در صورت نیاز مستقیماً از بانک مرکزی استقراض و از این مزیت برای تامین مالی بخش قابل توجهی از مخارج خود استفاده کند. این امر در کشورهایی مشاهده می‌شود که بازار سرمایه‌ای کوچک و ناکارآمد دارند و دولت در آن قادر به انتشار اوراق قرضه نیست، نظام مالیاتی نیز به اندازه کافی کارا نیست و دولت اغلب کسری بودجه خود را از طریق استقراض از بانک مرکزی تامین می‌کند. در برخی از کشورها نیز هرچند محدودیت‌های قانونی مستقیم برای استقراض دولت از بانک مرکزی وجود دارد، ولی به علت فقدان ضمانت اجرایی قانون، دولت به طور محسوس برای تامین مالی مخارج خود به این استقراض‌ها تکیه دارد.ثبات پولی و قیمتی یک موضوع مشترک است (تا اینکه یک موضوع مورد منازعه گروه‌های سیاسی باشد) و باید توسط همه نیروهای سیاسی پذیرفته شود. برخی از اقتصاددانان معتقدند پول غیرسیاسی باید جزء ضروری و کم و بیش قانونی نظام اقتصادی باشد، نه یکی از چندین هدف سیاست اقتصادی.

بنابراین صرفاً یک بانک مرکزی مستقل که بدون در نظر گرفتن امور روزمره سیاسی کار می‌کند، می‌تواند تضمین‌کننده سیاست باثبات و مستمر باشد. این بحث ریشه در این باور دارد که مسوولان بانک‌های مرکزی، به علت تخصص و دوری نسبی از فشارهای سیاسی، نسبت به سیاستمداران، آمادگی بیشتری برای پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها دارند. سیاستمداران علاقه‌مندند بر آینده نزدیک متمرکز شوند و سیاست‌های انبساطی پولی گسترده کوتاه‌مدت را تحمیل کنند و در عین حال، بی‌ثباتی اقتصاد را در بلندمدت به وجود آورند. به علاوه سیاستمداران معمولاً در معرض فشار افکار عمومی و گروه‌های تخصصی هستند و تمایل دارند در رقابت‌های انتخاباتی رویکرد و تفکر خاص اقتصادی مورد توجه افکار عمومی را بروز دهند.

● ملزومات قانونی برای استقلال بانک مرکزی

رابطه میان بانک مرکزی با دولت و مجلس هر کشوری یک موضوع بحث‌برانگیز است. استقلال بانک مرکزی امری نسبی است و بانک مرکزی در چارچوب اهداف کلی سیاست اقتصادی فعالیت می‌کند که توسط حکومت معین شده است. اگرچه بانک‌های مرکزی مستقل عموماً در ایجاد و اجرای سیاست پولی آزاد هستند، اما در زمینه انتخاب هدف نهایی که در بسیاری از موارد همان تثبیت قیمت‌هاست، از آزادی کمتری برخوردارند. ثبات قیمت‌ها به عنوان یک وظیفه اصلی به بانک مرکزی محول می‌شود. در برخی از کشورها (مثل نیوزیلند) بانک‌های مرکزی حتی نمی‌توانند اهداف میانی را تعیین کنند.استقلال بانک مرکزی راهی است برای اینکه بتوان تا حدی سیاست را از روند تامین پول (که می‌تواند از طرق دیگری مانند قوانین پولی وضع‌شده تامین شود) جدا کرد.

از این منظر، مستقل شدن بانک مرکزی یک راه‌حل بینابین میان سیاست‌زدایی کامل (که در طرح‌های بانکداری آزاد مورد حمایت قرار می‌گیرد) و سیاست‌زدگی (که در آن همه سیاست اقتصادی تحت کنترل دولت است) ارائه می‌دهد. اعلام رسمی استقلال بانک مرکزی می‌تواند در قالب قانون اساسی، یک قانون خاص یا یک توافق باشد. برای مثال شیلی (۱۹۸۰) و فیلیپین (۱۹۸۷) استقلال بانک مرکزی خود را در قانون اساسی آورده‌اند (در قانون اساسی شیلی همچنین از برداشت دولت از اعتبارات بانک مرکزی جهت رفع کسری بودجه ممانعت به عمل آمده است). اکثر کشورها از طریق وضع قانون به بانک مرکزی استقلال می‌بخشند. ثبات این قانون نیز مهم است، زیرا مجلس همواره می‌تواند یک قانون را لغو یا اصلاح کند، اما اصلاح قانون اساسی معمولاً دارای یک روند طولانی و پیچیده است.

● استقلال بانک مرکزی و پاسخگویی

اگرچه استقلال بانک مرکزی یک مساله مهم در هر کشور است اما بانک مرکزی باید نسبت به وظایف خود پاسخگو نیز باشد. پاسخگویی مستلزم این است که بانک مرکزی سیاست‌ها و اقدامات خود را تشریح و توجیه کند تا به تصمیماتی که در راستای انجام مسوولیت‌های خود اتخاذ کرده، اعتبار بخشد. لازم است یک بانک مرکزی مستقل در برابر مقامات دیگر پاسخگو باشد. این مقامات می‌توانند مسوولان اجرایی، قانونگذاری یا قضایی باشند. پاسخگویی باید از محدوده سه قوه حکومت فراتر برود و در برابر افکار عمومی نیز نهادینه شود تا مشروعیتی را فراهم کند که ممکن است یک بانک مرکزی مستقل فاقد آن باشد. مطلع شدن افکار عمومی از اختیارات و وظایف بانک مرکزی در کنار استقلال، نوعی ساز و کار کنترلی در جهت افزایش مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی به وجود می‌آورد. اعلام یک هدف واحد (یا یک هدف اصلی) نسبت به اهداف متعدد اولویت‌بندی‌نشده مقامات و مسوولان را قادر می‌سازد که به طور موثرتری عملکرد بانک را کنترل کنند. در یک هدف واحد، کنترل هدفی که دامنه اندکی را دربردارد نسبت به کنترل هدفی با ابعاد گسترده‌تر ساده‌تر است. حمایت از سیاست‌ کلی اقتصادی جامعه بدون تعصب نسبت به ثبات قیمت‌ها، ممکن است به دور خود چرخیدن باشد.

کشورهایی که استقلال قانونی بانک مرکزی را لحاظ کرده‌اند، هدف اصلی تثبیت قیمت‌ها را هدف واحد یا هدف اصلی خود قرار داده‌اند. در قانون شیلی (۱۹۸۹) بر حفظ ثبات پول کشور و عملکرد روان و بدون مشکل پرداخت‌های داخلی و خارجی تاکید شده است، قانون آرژانتین (۱۹۹۲) هدف را حفاظت از ارزش پول کشور بیان می‌کند، قانون مکزیک (۱۹۹۳) هدف نهایی را ثبات قدرت خرید پول و نیز یک نظام مالی سالم ذکر کرده است، قانون مجارستان (۱۹۹۱) هدف را حفاظت از قدرت خرید داخلی و خارجی و قانون جمهوری چک (۱۹۹۳) هدف را حفاظت از ثبات پول ملی بیان می‌کند. اهداف متعدد یا اهدافی که به درستی و واضح تعریف نشده‌اند و فقدان هدف قانونی نه‌تنها باعث غیرقابل کنترل شدن استقلال بانک مرکزی می‌شود بلکه باعث تضعیف اعتبار سیاست‌های بانک مرکزی نیز خواهد شد. یکی از مشکلات استقلال، پاسخگویی آن است که در جهت عکس هدف سیاست‌زدایی قرار دارد. اگر استقلال بیش از حد می‌تواند به ایجاد یک دولت در درون دولت منجر شود، پاسخگویی بیش از حد نیز کارکرد موثر استقلال را در معرض تهدید قرار می‌دهد.

یک بانک مرکزی مستقل که کاملاً در برابر هر سه قوه حکومت پاسخگو باشد به ناچار در برابر آنها دست و پابسته خواهد بود. بنابراین باید میان استقلال و پاسخگویی یک موازنه مناسب وجود داشته باشد. استقلال و پاسخگویی را می‌توان به عنوان دو روی یک سکه تلقی کرد. استقلال بانک مرکزی نیاز به حفاظت از چارچوب نهادی و قانونی الزم‌آور دارد. مفاد قانونی باید هم به سمت سازمان بانک مرکزی و روابط نهادی آن با دولت جهت‌گیری شود و هم وظایف بانک مرکزی و دامنه اختیارات آن را به صورت قانون درآورد. از طرف دیگر این مفاد باید طرق مختلفی را که بانک‌های مرکزی می‌توانند در برابر اقدامات‌شان پاسخگو باشند نیز لحاظ کند. هیچ مدل واحدی برای استقلال بانک مرکزی وجود ندارد و هیچ نمونه‌ای از یک استقلال بانک مرکزی کامل نیز دیده نشده است اما یک قانون برای استقلال بانک مرکزی باید مسائل مختلفی را که در این بخش تحلیل می‌شود، مدنظر قرار دهد.

● انتصاب

روند انتصابات در بانک مرکزی باید روندی کثرت‌گرا داشته باشد، یعنی با مشارکت سایر گروه‌ها یا سازمان‌ها و موسسات اقتصادی در کنار دولت انجام شود. ممکن است در یک کشور انتصاب برخی از اعضای هیات‌مدیره شورای پولی بانک مرکزی توسط پارلمان انجام شود. این شرایط ممکن است به نتایج نامطلوبی منجر شود. اگر پارلمان در تسلط دولت باشد انتصاب می‌تواند کاملاً در جهت حمایت سیاسی یا در راستای سیاست اقتصادی دولت انجام شود که در این صورت هدف استقلال تضعیف خواهد شد. نمونه خوبی از ساختار کثرت‌گرایی در شورای سیاست پولی فرانسه قبل از پیوستن به یورو دیده می‌شود. قانون فرانسه (۱۹۹۳) در مورد استقلال بانک مرکزی بیان می‌کند که رئیس و سایر اعضای شورای سیاست پولی توسط هیات وزیران منصوب می‌شوند و باید از یک فهرست شامل سه کاندیدا برای جایگاه هر عضو، انتخاب شوند. این فهرست مشترکاً توسط رئیس سنا، رئیس مجمع ملی، معاون رئیس شورای ایالتی، رئیس شورای اقتصادی و اجتماعی، رئیس دیوان عالی و رئیس شورای عالی حسابرسی ارائه می‌شود.

● دوره ریاست

بانکداران مرکزی باید یک دوره بلندمدت و کافی را برای حفاظت از استقلال و پرهیز از سیاست‌زدگی و دورنماهای کوتاه‌مدت، در اختیار داشته باشند. دوره تصدی مسوولیت بیش از عمر دولت و مجلس، می‌تواند اهداف فوق‌الذکر را تحقق بخشد. دوره کوتاه‌تر، بانکداران مرکزی را در معرض تهدیدات سیاسی قرار می‌دهد. برای مثال طبق قانون بوندس بانک آلمان، رئیس، هیات رئیسه و روسای بانک‌های مرکزی محلی به مدت هشت سال (که قابل تمدید است) تعیین می‌شوند. در سیستم فدرال‌رزرو اعضای هیات رئیسه به مدت ۱۴ سال منصوب می‌شوند. ۹ عضو هیات‌مدیره بانک‌های فدرال‌رزرو برای مدت سه سال منصوب می‌شوند. در بانک مرکزی اروپا، رئیس، نایب‌رئیس و سایر اعضای هیات اجرایی، باید به مدت هشت سال متصدی امر باشند. روسای بانک‌های مرکزی ملی نیز برای یک دوره حداقل پنج‌ساله منصوب می‌شوند. بعضی از کشورهای عضو نظیر اسپانیا و فرانسه برای هماهنگی با این ملزومات قوانین خود را اصلاح کرده‌اند.

● برکناری

قوانین بانک مرکزی باید به نحوی باشد که چنانچه مقامات سیاسی از عملکرد و سیاست‌های بانک ناراضی باشند، نتوانند رئیس یا سایر اعضای هیات‌رئیسه را عزل کنند. دلایل عزل باید به صورت واضح تعریف شود. در قانون آلمان اعضای هیات‌مدیره بوندس بانک قبل از اتمام دوره مسوولیت‌شان مگر در موارد جرائم جنایی یا سوءمدیریت جدی تغییر نمی‌یابند.قانون بانک مرکزی اروپا بیان می‌کند که اگر یکی از اعضای هیات‌ اجرایی، دیگر شرایط لازم برای انجام وظایفش را نداشته باشد یا اگر متهم به سوءرفتاری جدی باشد، دادگاه بنا به تقاضای شورا یا هیات اجرایی، می‌تواند او را برکنار کند و همچنین رئیس بانک مرکزی را تنها می‌توان به دلیل مسائل حاد برکنار کرد.

● شایستگی و حقوق

بانکداران مرکزی باید مهارت‌های حرفه‌ای و تخصصی را که مطابق با وظایف‌شان (سیاست پولی و نظارت بانکی) است، دارا باشند و دارای استقلال حرفه‌ای نیز باشند. شایستگی کاندیداها باید با اخذ آزمون‌هایی در جهت ارتقای تجربه و دانش آنها افزایش یابد. از مشوق‌ها و انگیزه‌های پولی نیز برای جذب کاندیداهای مستعد می‌توان استفاده کرد تا بتوان به کارایی مطلوب دست یافت. در واقع ساز و کارهای مشوق و انگیزشی به عنوان ضمانت کارکردی در استقلال بانک مرکزی محسوب می‌شود. قانون بانک مرکزی اروپا نیز همین محدودیت‌ها را شامل می‌شود. اعضا باید به طور تمام‌وقت به انجام وظایف خود بپردازند. هیچ‌یک از اعضا نباید به شغل دیگری بپردازند، حتی اگر پرسود باشد، مگر در شرایطی استثنایی که از طرف شورای حکام مورد تایید قرار گرفته باشد.

● محدودیت‌های بعد از تحویل مسوولیت و برکناری

مسوولان بانک مرکزی در اشتغال در نهادهای مالی و اعتباری خصوصی نیز با محدودیت‌هایی روبه‌رو هستند. این محدودیت‌ها به منظور ایجاد ممنوعیت در پذیرش مشوق‌های خصوصی اعمال می‌شود. این قبیل مفاد قانونی به خصوص برای بانک‌های مرکزی که مسوول تنظیم صنعت بانکداری هستند ضروری است.بانکداران مرکزی به صورت موقت بعد از اتمام دوره تصدی‌شان نمی‌توانند به مسوولیت دولتی بپردازند. این محدودیت به منظور پرهیز یا کاهش تاثیر سیاسی در دوره تصدی آنها در بانک مرکزی است. در سیستم فدرال‌رزرو اعضای هیات‌رئیسه در زمان تصدی‌شان و دو سال بعد از ترک خدمت از گرفتن مسوولیت در هر نوع اداره یا اشتغال در هر یک از بانک‌های عضو، منع شده‌اند. چنین محدودیتی در قانون بانک مرکزی اروپا نیز وجود دارد که بر رازداری حرفه‌ای حتی پس از دوران خدمت تاکید دارد.

● محدودیت‌ها در زمینه اعطای وام

دسترسی دولت در زمینه استقراض از بانک مرکزی در چارچوب قوانین و مقررات حاکم بر بانک مرکزی است. ممنوعیت یا محدودیت در تامین مالی کسری بودجه بخش‌های خصوصی از ویژگی‌های کلاسیک استقلال بانک مرکزی است. اگر قرار باشد اعتبار مستقیم به دولت اعطا شود باید به میزان محدودی باشد، بنا به تشخیص بانک مرکزی باشد و با نرخ بهره موجود در بازار و موقتی باشد. قانون آلمان در نظام پولی شامل اقداماتی قاطع می‌شود که دسترسی دولت به بانک مرکزی را ممنوع اعلام می‌کند. در امریکا، به دلیل مستقل بودن فدرال‌رزرو از وزارت خزانه‌داری، دولت نمی‌تواند کسری خود را از فدرال‌رزرو جبران کند. شیلی یکی از کشورهایی است که سخت‌ترین ممنوعیت‌ها را در تامین مالی هزینه‌های دولت از طریق بانک مرکزی اعمال می‌کند.