آمریکا و چالش ذخایر نفت استراتژیک

از زمان تحریم نفتی غرب توسط اعراب در اوایل دهه ۱۹۷۰, آمریکا حدود ۵۰ میلیارد دلار بر اساس ارزش امروزی دلار برای ساخت و نگهداری ذخایر نفت استراتژیک هزینه کرده است

مجله "فارین افیرز" طی مقاله ای با بررسی کارکرد ذخایر نفت استراتژیک در چهار دهه گذشته، بر این اعتقاد است که دگرگونی های اخیر در بازار جهانی نفت، نگهداری این ذخایر را به شیوه سنتی بسیار پرهزینه کرده و از این رو تغییر مدیریت این ذخایر به گونه ای که بازتاباننده تحولات معاصر باشد، ضروری است. برگردان این مقاله که در جدیدترین شماره "فارین افیرز"به چاپ رسیده، به شرح زیر است:

از زمان تحریم نفتی غرب توسط اعراب در اوایل دهه ۱۹۷۰، آمریکا حدود ۵۰ میلیارد دلار (بر اساس ارزش امروزی دلار) برای ساخت و نگهداری ذخایر نفت استراتژیک هزینه کرده است.

این ذخایر که در انبارهای نمکی زیر زمینی در امتداد سواحل لوئیزیانا و تگزاس نگهداری می شوند، در حال حاضر بیش از ۷۰۰ میلیون بشکه نفت را در خود جای داده اند. سایر کشورهای عمده وارد کننده نفت، بویژه کشورهای اروپایی و ژاپن، نیز در زمینه افزایش میزان ذخایر نفت خام خود به شدت سرمایه گذاری کرده اند و بسیاری از دیگر کشورها در حال ارزیابی احتمال ساخت ذخایر استراتژیک بزرگ تر هستند.

جورج بوش، رئیس جمهوری آمریکا، در سخنرانی سالانه خود در ژانویه سال ۲۰۰۷ در کنگره، خواستار افزایش حجم ذخایر استراتژیک آمریکا به یک میلیارد و ۵۰۰ میلیون بشکه در آینده نزدیک شد. در شرایطی که احتمال می رود بهای نفت همچنان بیش از ۱۰۰ دلار هر بشکه باقی بماند، برای افزایش ذخایر نفت استراتژیک آمریکا به مبلغی بین ۷۰ تا ۱۰۰ میلیارد دلار سرمایه گذاری نیاز است.

کنگره افزایش میزان ذخایر استراتژیک نفت را به یک میلیارد بشکه تصویب کرده است اما هنوز سرمایه لازم را برای تحقق این طرح اختصاص نداده است (کنگره آمریکا در ماه مه گذشته به دلیل قیمت های بالای نفت و سیاست های مرتبط با سالی که در آن انتخابات برگزار می شود، تلاش های دولت بوش را برای ادامه پر کردن ذخایر نفت استراتژیک به طور موقت به حال تعلیق در آورد). پس از مبالغی که صرف هزینه های نظامی شد تا جریان نفت از خلیج فارس و دیگر مناطق تولید کننده نفت قابل اعتماد باقی بماند، ذخایر نفت استراتژیک پر هزینه ترین سرمایه گذاری آمریکا در زمینه امنیت انرژی به شمار می آید.

در ورای تلاش برای افزایش میزان ذخایر استراتژیک نفت این نظریه نهفته است که یک سیستم هماهنگ ذخیره نفت قادر است آمریکا را در برابر شوک های داخلی و خارجی که در بازار جهانی نفت رخ می دهد؛ مصون سازد. ذخایر نفت استراتژیک به دولت ها اجازه می دهد از طریق برداشت از ذخایر و وارد کردن بخشی از آن به بازار، دامنه فشارهای ناشی از گسیختگی غیر منتظره عرضه نفت را کاهش دهند.

ذخایر نفت استراتژیک همچنین می توانند به کشورهای وارد کننده نفت کمک کنند تا از اثرات بحران در مناطق صدور نفت یا پی آمدهای بحران در مسیرهای مهم عرضه نفت، مانند تنگه هرمز که حدود یک سوم کل صادرات نفت جهان از آن عبور می کند، بکاهند.

با این وجود ذخایر استراتژیک در عمل تنها زمانی می توانند امنیت انرژی را افزایش دهند که به گونه ای درست مورد استفاده قرار گیرند و در این زمینه پیشینه بیشتر کشورهای دارای مقادیر زیاد ذخایر استراتژیک دلگرم کننده نیست. روش های بیشتر کشورها در مورد زمان پر کردن ذخایر و نیز زمانی که باید اقدام به برداشت از ذخایر کنند، مبهم و غیر قابل اعتماد می نماید.

در میان دیگر کشورها، تصمیم های آمریکا در مورد ذخیره سازی و استفاده از نفت این ذخایر بر مبنای نوعی نگرش از مد افتاده و قدیمی از بازار نفت استوار است. زمانی که آمریکا و سایر کشورها برای اولین بار ذخایر نفت استراتژیک را ایجاد کردند، چند شرکت عمده نفتی و کشورهای عمده صادر کننده نفت، قابل اعتماد بودن عرضه و قیمت های نفت را کنترل می کردند؛ زیرا بیشترین ظرفیت تولید اضافی نفت جهان در اختیار آنان بود.

برعکس، امروزه بازار نفت به ظرفیت اضافی اندکی دسترسی دارد و بهای نفت در بازارهای کالا تعیین می شود؛ بازارهایی که حجم عظیمی از خرید و فروش های خصوصی برای استفاده در همان روز و یا آینده، در آنها انجام می شود. اگرچه مدیریت موثر به معنای عرضه قابل اعتماد نفت به هنگام وقوع کمبود و پرهیز از تحلیل بردن مزایای فراوان انجام مبادلات در بازار در شرایط عادی است، اما نحوه استفاده از ذخایر استراتژیک به ندرت با نگرش دقیق به ویژگی های بازارهای امروزی ارتباط دارد.

ایجاد ذخایر بزرگتر نفت می تواند به بهبود امنیت انرژی آمریکا کمک کند، اما تا زمانی که آمریکا ذخایر استراتژیک نفت خام خود را بهتر مدیریت نکند، هزینه کردن ۱۰۰ میلیارد دلار دیگر به منظور دو برابر کردن این ذخایر - که بزرگ ترین و پر هزینه ترین سیستم ذخیره نفت است - اتلاف گسترده منابع مالی خواهد بود.

چنین تلاشی تنها در صورتی نتایج قابل قبولی درپی خواهد داشت که واشنگتن رهیافت خود را در زمینه ذخایر استراتژیک به گونه ای عمیق اصلاح و آن را با رهیافت دیگر کشورهای جهان هماهنگ کند. مهم تر این که آمریکا باید کنترل ذخایر نفت استراتژیک را از ریاست جمهوری (و منصوبان سیاسی وی در وزارت انرژی و وزارت خارجه) منفک و به یک هیئت مستقل که مسئول ذخایر نفت استراتژیک باشد، واگذار کند. اختیارات رئیس جمهوری که زمانی تصور می رفت موجب انعطاف پذیری این سیستم شده و ذخایر استراتژیک را به یک ابزار قدرتمند سیاست خارجی تبدیل خواهد کرد، اکنون نتیجه عکس به بار آورده است. کنترل این ذخایر توسط روسای جمهوری تصمیمات مربوط به این ذخایر را سیاسی کرده و بیشتر روسای جمهوری ثابت کرده اند که قادر نیستند به گونه ای سریع و مورد اعتماد با تحولات بازار کالاها هماهنگ باشند.

بعلاوه، از آنجا که نفت در مبادلات جهانی کالایی است که آن را عینا در جای دیگری می توان جایگزین کرد، آمریکا باید هماهنگی بین المللی بهتری را در زمینه ذخایر ملی نفتی که هریک از کشورها در اختیار دارند، به عمل آورد. به طور کلی نظام کنونی هماهنگی بین المللی در طی بحران های محدود ،مانند دوران بعد از طوفان های کاترینا و ریتا، رضایتبخش بوده است. اما این سیستم در زمان هایی که به همکاری های بیشتری نیاز بوده است، مانند زمان هایی که گسیختگی های عرضه نفت حاد بوده و دولت ها به احتمال بیشتر مایلند در ابتدا منافع خویش را تامین کنند، ناکام بوده است. کشورهای وارد کننده نفت در حال حاضر زمانی که می خواهند عملکرد خود را در برابر عرضه ناامن نفت ارزیابی کنند میزان نفت انبار شده در ذخایر استراتژیک را ملاک قرار می دهند. این در حالی است که در یک سیستم کار آمدتر، مدیریت بهتر ذخایر باید ملاک باشد.

● ناکارآمدی ذخایر

یکی از درسهایی که وارد کنندگان نفت به دنبال کاهش صادرات نفت کشورهای عربی در سال ۱۹۷۳ و افزایش بهای نفت به تلافی حمایت کشورهای غربی از اسرائیل درجنگ یوم کیپور آموختند، میزان آسیب پذیری آنان در برابر شوک های نفتی بود: بهای نفت از حدود ۳ دلار به ۱۲ دلار در هر بشکه افزایش یافت و تا سال ۱۹۷۹ که دو باره افزایش یافت، درهمین سطح بافی ماند. برای کمک به کاهش وابستگی آمریکا به عرضه کنندگان نامطمئن نفت، کنگره در سال ۱۹۷۵ قانونی را تصویب کرد که ساخت ذخایر استراتژیک نفت را مجاز می شمرد. هدف از احداث این ذخایر این بود که دولت آمریکا بتواند در زمان هایی که لازم است نفت ذخیره کند و در زمان هایی که ضروری می بیند از نفت ذخایر استراتژیک برداشت کند.

مدل نخستینی که ذخایر استراتژیک نفت بر اساس آن ایجاد شد، بازتاباننده ساختار بازار نفت در آن زمان بود. درآن زمان پیش بینی پذیری بازار نفت به توانایی چند شرکت و کشور تولید کننده عمده نفت برای عرضه اضافی نفت در موارد ضروری بستگی داشت.

قانون سال ۱۹۷۵بر پایه "گسیختگی شدید عرضه انرژی" استوار بود و شرایطی را که در آن رئیس جمهور می توانست اعلام بحران کند و سپس، ازطریق وزارت انرژی از ذخایر نفت دولتی برداشت و آن را برمبنای روند رقابتی به فروش برساند، مشخص می کرد.

طی چند سال بعدی، آمریکا پیوسته بر میزان ذخایر استراتژیک نفت خود افزود، و تنها در سال های ۱۹۷۹ و ۱۹۸۰ که تحولات ناشی از انقلاب ایران سبب شد بهای نفت دوباره افزایش یابد؛ این روند به حال تعلیق درآمد. اما سپس هنگامی که بهای نفت در دهه ۸۰ کاهش یافت، انباشت نفت در ذخایر استراتژیک از سر گرفته شد. آمریکا همچنین با از میان برداشتن بیش از پیش کنترل هایی که در زمینه قیمت ها صورت می گرفت و نیز با از میان برداشتن سهمیه ها، اتکای فزاینده بر نیروهای بازار را در داخل در دستور کار قرار داد.

این سیستم برای نخستین بار در سال ۱۹۸۹ با آزمون جدی روبه رو شد و این زمانی بود که نشت نفت از نفتکش اکسون والدز در انتقال نفت از آلاسکا مشکلاتی به بار آورد، موجب کمبود نفت در بازارهای محلی و افزایش دو باره قیمت های آن شد.

در آن زمان جورج اچ دبلیو بوش اقدام به برداشت ازذخایر استراتژیک نفت نکرد. بخشی به این دلیل که وی در این باره مردد بود اما بخشی نیز به این دلیل که قانون به وی اجازه می داد تنها در شرایط کاملا اضطراری از ذخایر استراتژیک برداشت کند.

به منظور تصحیح این روند کنگره قانونی را تصویب کرد که به رئیس جمهوری اجازه می داد حتی در شرایطی که کشور با «گسیختگی حاد عرضه انرژی» رو به رو نیست، اقدام به فروش، قرض دادن و تبادل نفت از ذخایر استراتژیک کند. قانون جدید همچنین پذیرفت که گسیختگی های عرضه نفت در داخل به همان اندازه گسختگی نفت توسط یک قدرت خارجی حائز اهمیت است.

با وجود این تلاش ها، استفاده نادرست از ذخایر نفت استراتژیک، همچنان هدفی را که این ذخایر برای آن تشکیل شده بود، تحلیل می برد. در طی جنگ خلیج فارس، بوش - مگر پس از اعلام آغاز حملات هوایی آمریکا علیه عراق در ژانویه سال ۲۰۰۱ - با پرهیز از وارد کردن مقادیر قابل ملاحظه ای از ذخایر نفت به بازار، ضربه سنگینی به آن وارد کرد.

شش ماه پیش از آن، زمانی که صدام حسین به کویت حمله و چاه های نفت آن کشور را تصرف کرد، بوش فروش «آزمایشی» تنها ۵ میلیون بشکه از ذخایر استراتژیک نفت را مجاز شمرد که موفقیت اندکی به همراه داشت. رئیس جمهوری در نهایت در دوران عملیات «طوفان صحرا»، ۱۷ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت از ذخایر استراتژیک برداشت کرد. اگرچه بازار آرامش یافت اما این آرامش عمدتا ناشی از پیروزی نیروهای ائتلاف درجبهه نبرد و تضمین های عربستان سعودی مبنی بر افزایش تولید در صورت لزوم بود. به این ترتیب قابل اعتماد بودن ذخایر استراتژیک نفت پیش از این آسیب دیده بود.

همچنین در دوران برقراری آرامش نسبی، ذخایر استراتژیک با سوء مدیریت همراه بوده است. روند پرکردن ذخایر استراتژیک نفت که در اوایل دهه ۹۰ کند شده و درسال ۱۹۹۴ تقریبا به حال تعلیق درآمده بود، زمانی که بیل کلینتون با "عقاب های بودجه" برای فروش مقادیری از ذخایر به منظور کمک به تعدیل بودجه به توافق رسید، روند برداشت از ذخایر را تجربه کرد. به این منظور وی دقیقا عکس آن چیزی را انجام داد که اوضاع نیازمند آن بود: قیمت های نفت در آن زمان پایین بود و وی برای پرکردن ذخایر فرصت طلایی داشت.

یک دهه بعد، جورج دبلیو بوش، رئیس جمهوری آمریکا، خطای متقابلی را مرتکب شد. پس از حملات ۱۱سپتامبر که امنیت نفت جهانی نگران کننده شد، کنگره به دولت اجازه داد ذخایر استراتژیک نفت را به یک میلیارد بشکه افزایش دهد (در آن زمان ذخایر نفت ۵۴۵ میلیون بشکه بود). بوش تلاش های خود را دو چندان کرد تا ذخایر استراتژیک نفت را، بدون توجه به این که این تصمیم چه تاثیری بر بهای نفت در بازارهای جهانی خواهد داشت، به ظرفیت کنونی آن یعنی ۷۲۸ میلیون بشکه افزایش دهد. وی حتی تلاش های خود را برای انباشت نفت در ذخایر استراتزیک در بخشی از دسامبر سال ۲۰۰۲ که ونزوئلا با اعتصاب های نفتی روبه رو بود، ادامه داد و به این ترتیب موقتا موجبات افزایش بهای نفت را فراهم کرد.

در دوران ریاست جمهوری کلینتون و جورج دبلیو بوش، آمریکا در مدیریت ذخایر استراتژیک نفت عقبگرد داشت – زمانی که قیمت های نفت پایین بود، اقدام به فروش نفت شد و زمانی که قیمت ها بالا بود، نفت خریداری شد. این اقدام ها طی دو دهه حدود یک میلیارد دلار را به هدر داد.

در همین حال ذخایر نفت استراتژیک هنوز چندان مورد استفاده مطلوب قرار نگرفته اند. مبادله گران نفت که در آغاز حمله به عراق در سال ۲۰۰۳ با موجودی اندک نفت در بازار و قیمت های بی ثبات رو به رو بودند، انتظار داشتند که بوش برای ایجاد آرامش اقدام به برداشت نفت از ذخایر کند. اما وی دست به چنین اقدامی نزد، زیرا دولت آمریکا به این نتیجه رسیده بود که نباید مبادلاتی را که توسط بخش خصوصی صورت می گیرد، تحلیل برد. استدلال دیگر این بود که ذخایر نفت کشور باید تا آنجا که ممکن است برای نیاز آینده در مقیاس بزرگی باقی بماند. این دیدگاه معقول نمی نمود زیرا موجودی نفت بخش خصوصی برای جلوگیری از شوکی به بزرگی یک جنگ در خلیج فارس کافی نبود. نتیجه نه تنها سردرگمی و انتقاد بلکه افزایش بی ثباتی در زمینه قیمت ها ی نفت بود.

پس از تاثیرات ویرانگر طوفان های کاترینا و ریتا بر سیستم های عرضه و پالایش نفت در خلیج مکزیک در سال ۲۰۰۵، دولت بوش بیش از ۲۰ میلیون بشکه از ذخایر استراتژیک نفت را یا فروخت و یا قرض داد. این اقدام به کاهش کمبود نفت خام در بازار که ناشی از وقوع طوفان ها بود، کمک کرد. آما آنچه که بیشترین کمک را کرد واردات میزان بیشتری از فرآورده های نفتی، مانند بنزین از یک سو و از میان برداشتن موقتی محدودیت های زیست محیطی از سوی دیگر بود که اجازه داد بازار فرآورده های نفتی با انعطاف بیشتری فعالیت کند.

با توجه به غیرقابل پیش بینی بودن چگونگی مدیریت ذخایر نفت توسط دولت آمریکا، اکنون مفید بودن ذخایر استراتژیک نفت با تردید روبه رو است. برخلاف دهه ۷۰ ، امروزه امنیت نفت ناشی از کارکرد قیمت ها در بازارهای پیچیده و اغلب درحال دگرگون شدن است و چنین شرایطی اقدام قاطعانه رئیس جمهوری را غیر عملی می سازد. درهمین حال صنعت نفت به یک سیستم تحویل فوری، با زنجیره های عرضه طولانی تر، تغییرشکل داده است که در مقایسه با زنجیره های عرضه کوتاه تر، در برابر گسیختگی های عرضه حساس تر است.

آسیب پذیری های ژئوپولتیک نیز چند برابر شده اند. تولید کنندگان نفت که عادت داشتند میزان زیادی ظرفیت اضافی داشته باشند، در حال حاضر ظرفیت اضافی اندکی دارند، به نحوی که حتی گسیختگی های کوچک عرضه نفت می تواند اثرات بزرگی برجای بگذارد. به عبارتی قواعد بازی که امنیت انرژی را تضمین می کرد، تغییر یافته است.

● ذخایر جهانی

کشورهای دیگر نیز ذخایر نفت استراتژیک ایجاد کرده و بندرت از آن استفاده کرده اند. تقریبا همه کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در آژانس بین المللی انرژی، که بازوی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی است، عضویت دارند. آژانس بین المللی انرژی که در سال ۱۹۷۴با هدف کمک به نظارت بر سیاست انرژی کشورهای عضو ایجاد شد، اعضا را ملزم می کند معادل ۹۰ روز واردات نفت خود را ذخیره کنند.

اعضا همچنین باید در "برنامه انرژی بین المللی" مشارکت کنند؛ برنامه ای که برداشت از ذخایر نفت استراتژیک را هماهنگ می کند و روش های کاهش تقاضا برای نفت را، در شرایط کمبود عمده نفت، ترسیم می کند.

"برنامه انرژی بین اامللی" در ابتدا با این هدف طراحی شد که زمانی به اجرا در آید که عرضه نفت به یک کشور عضو آژانس بین المللی انرژی به میزانی قابل ملاحظه، ۷ درصد، کاهش یافته باشد. اما اعضای آژانس به زودی دریافتند که تعیین اهداف در قالب ارقام راه مناسبی برای مدیریت کمبود نفت نیست. در طی شوک نفتی که به دنبال انقلاب اسلامی ایران در سال ۱۹۷۹ به وقوع پیوست، اعضا دریافتند که برنامه های آژانس برای سهیم شدن در نفت به گونه ای نیست که بتوان آن را در یک بحران به سرعت در حال تحول، همچون انقلاب اسلامی ایران، مورد استفاده قرار داد. اگر چه کمبود ناشی از تحولات ناشی از انقلاب در ایران جدی بود، اما این کمبود هیچگاه به مرز ۷ درصد، که در مورد آن توافق حاصل شده بود، نرسید. مشکل دیگر این بود که کشورهای عضو آژانس زمانی که تحت فشار قرار گرفتند قبل از هر چیز درپی تامین منافع خود برآمدند. بسیاری از این کشورها به هنگام بروز کمبود به جای آن که برنامه سهیم شدن در نفت را دنبال کنند، به ذخیره سازی روی آوردند، بردامنه کمبود نفت به میزان زیادی افزودند و سبب افزایش بیش از پیش قیمت ها شدند.

در واکنش به این مشکلات، آژانس بین المللی انرژی در سال ۱۹۸۴با هدف کمک به انعطاف پذیری بیشتر و واکنش سریع تر، روش های جدیدی را برای مقابله با بحران های نفتی تصویب کرد. برنامه های اضطراری مبتنی بر این روش ها تا کنون ۴ بار ترسیم (در ابتدای جنگ خلیج فارس در سال ۱۹۹۱، در زمان پیش بینی مشکل کامپیوتری موسوم به "وای تو کی"، اندکی پس از ۱۱سپتامبر و پس از طوفان های کاترینا و ریتا) و دو بار مورد استفاده قرار گرفتند. در طی جنگ خلیج فارس، اعضای آژانس بین المللی انرژی متعهد شدند به طور دستجمعی حداقل به مدت ۱۰ روز روزانه دو میلیون بشکه نفت از ذخایر استراتژیک برداشت کنند. همچنین اعضا پس از طوفان های سال ۲۰۰۵ قول دادند برای مدت ۳۰ روز، روزانه تا دو میلیون بشکه نفت از ذخایر خود برداشت کنند. در هر دو مورد، آژانس بین المللی انرژی نشان داد که مکان مناسبی برای هماهنگی است و به نظر آمد که این سیستم حداقل در بحران های محدود با ارزش است.

با این وجود معلوم نیست که آیا آژانس بین المللی انرژی بتواند در رویارویی با نوعی کمبود جدی، که دولت های غربی را بر آن داشت تا ذخایر استراتژیک نفت را ایجاد کنند، موثر باشد. آژانس بین المللی انرژی میزان فرمانبری اعضا را بر اساس این که ذخایر آنان جوابگوی چند روز واردات نفت است، می سنجد؛ اما به چگونگی مدیریت ذخایر و این که چگونه در شرایط بحرانی به گونه ای مورد اعتماد در دسترس قرار باشند، توجهی نمی کند. اکنون مدیریت ذخایر استراتژیک نفت در کشورهای عضو آژانس به میزان زیادی متفاوت است.

ترجمه: حشمت الله رضوی

---