سازمان های خرج و پاسداران خزانه

زنان كارگری كه برای فرار از گرسنگی رنج و كار سخت و طاقت فرسا در كارخانه های كثیف و دودآلود در انگلستان قرن نوزده را به جان می خریدند مرثیه ای سروده بودند كه اینگونه آغاز می شد «به هر كجا كه روی آسمان همین رنگ است»

زنان كارگری كه برای فرار از گرسنگی رنج و كار سخت و طاقت‌فرسا در كارخانه‌های كثیف و دودآلود در انگلستان قرن نوزده را به جان می‌خریدند مرثیه‌ای سروده بودند كه اینگونه آغاز می‌شد: «به هر كجا كه روی آسمان همین رنگ است».

این مرثیه در زمینه بودجه‌بندی مصداق دارد. بودجه‌بندی در جامعه‌ای بشری رفتار آشنا و شناخته شده‌ای است. جدای از اینكه بودجه‌بندی در كدام كشور باشد متغیرهای ثابتی دارد: در یك طرف پاسداران خزانه و در سوی دیگر سازمان‌های خرج رودرروی هم ایستاده و با الفاظ، عبارات و ارقام بر سر و صورت هم می‌كوبند.

سازمان‌های خرج از مسوولیت‌های قانونی و انسانی خود می‌گویند و از پاسداران خزانه می‌خواهند دست آنها را برای انجام مسوولیت‌هایشان ببندند و تهدید می‌كنند اگر این اتفاق بیفتد ممكن است در حوزه اختیارات و وظایف آنها فاجعه رخ دهد. پاسداران خزانه گاهی تبسمی شیرین را نشان می‌دهد و گاهی ناگزیر می‌شوند با توپ و قشر در برابر سازمان‌های خرج مقاومت كنند و عاجزانه از آنها می‌خواهند مواظب باشند كه با خرج‌تراشی جامعه را از نظم خارج نكنند. این یك رفتار آشناست كه در همه جامعه‌ها با شدت یا ضعف دیده می‌شود. در ایران نیز چنین است. زمستان ۱۳۸۴ را به یاد بیاورید. محمود احمدی‌نژاد رییس‌جمهور ایران كمتر از ۶ ماه بود كه به كاخ ریاست‌جمهوری رفته و شور و هیجانی خارج از قاعده‌های مرسوم نشان می‌داد. او در نقش یك سازمان بزرگ خرج در برابر اعضای مجلس قانونگذاری قرار گرفته بود و نهیب می‌زد ما می‌توانیم، به ما پول بدهید تا با سرعت و شتاب و در پهنه ایران زمین كار كنیم و فقرا را از محرومیت نجات دهیم. عبداللهی رییس كمیسیون تلفیق با احمد توكلی رییس مركز پژوهش‌های مجلس البته در نقش پاسداران خزانه به رییس‌جمهور نصیحت می‌كردند شتاب نكند، هیجان‌زدگی را كنار بگذارد و اصرار نكند همه آن چه می‌خواهد را به دست آورد. زمستان ۱۳۸۴ در مجلس غوغایی بود و مجادله به اوج رسیده بود. مجلس در نقش پاسدار خزانه بخشی از خواسته‌های بودجه‌ای رییس‌جمهور را رد كرد و به او وعده داد در طول سال ۱۳۸۵ نیز می‌تواند به مجلس مراجعه كرده و طلب پول و اعتبار كند. اینگونه نیز شد و دولت در سال ۱۳۸۵ به مجلس مراجعه كرد و در ۵ نوبت با ارائه لایحه متمم بودجه آنچه می‌خواست را تا اندازه‌ای گرفت. از همان روزهای نخست زمستان ۱۳۸۴ (ما كارشناسان اقتصادی در نقش پاسداران خزانه – اما بدون قدرت تاثیرگذاری ، به دولت هشدار دادیم زیاده‌خواهی مالی و اشتهای زیاد در خرج كردن كار دست جامعه می‌دهد و تورم را افزایش می‌دهد.

آیا دولت احمدی‌نژاد تنها دولتی است در جهان امروز و در حال حاضر كه تمایل دارد هر چه بیشتر خرج كند؟ پاسخ منفی است. این رفتار در جامعه‌های دیگر و حتی در كشورهای غربی نیز دیده می‌شود و از فرط تكرار به یك پرسش بزرگ تبدیل شد؟ چرا دولت‌ها رشد می‌كنند؟ پرسش دقیق‌تر این بود چرا مخارج دولت‌ها رشد می‌كنند؟ چند پاسخ در این‌باره داده شده است كه به طور خلاصه به شرح زیر توضیح داده می‌شود:

● قانون واگنر

واگنر اقتصاددانی است كه مهمترین كوشش را برای یافتن یك پاسخ علمی درباره این پرسش كه چرا مخارج دولت رشد می‌كند را انجام داد. او به نتایجی دست یافت. از جمله، واگنر به این نتیجه رسید كه جامعه‌های بشری به میزانی كه از پراكندگی جامعه روستایی دور شده و به تراكم زندگی شهری نزدیك می‌شوند برخوردهای اجتماعی افزایش می‌یابد و نیاز به خدمات عمومی نیز روند فزاینده طی می‌كند. حمل و نقل عمومی، تامین آموزش عمومی، تامین خدمات بهداشتی و درمانی، برقراری نظم و امنیت و ... دیگر بدون حضور مالی دولت ناممكن می‌شود. پس دولت باید وارد عمل شود. پول از كجا بیاورد؟ در بودجه‌بندی باید دیده شود و این یك عامل برای رشد مخارج دولت است. واگنر به این نتیجه نیز رسید كه با توسعه صنعت، سرمایه مورد نیاز برای تاسیس و رشد برخی صنایع آنقدر بالا می‌گیرد كه دولت ناگزیر می‌شود خود دست به كار شود و سرمایه‌گذاری كند و مخارج افزایش می‌یابد.

● قانون واگنر و ایران

آیا قانون واگنر در توضیح دلایل رشد مخارج دولت در ایران مصداق دارد بر كافی است نگاهی به رفتار و گفتار ۳ رییس‌جمهور اسبق، سابق و فعلی ایران از ۱۳۷۰ تا امروز داشته باشیم.

سدسازی، ساخت نیروگاه، ساخت قطار درون شهری، ساخت جاده، فرودگاه، دانشگاه، بیمارستان، كارخانه فولاد، كارخانه خودروسازی، رسیدگی بیشتر به دستمزد پلیس و قاضی، خرید اتوبوس‌های مسافربری درون شهری برای جابه‌جا كردن مسافران تهیدست و ... در ۱۵ سال گذشته جزو وظایف و تكالیف دولت‌ها شده و آنها برای انجام این كارها پول می‌خواهند. پاسداران خزانه هرگز توانایی مقاومت در برابر سازمان‌های خرج را نداشته‌اند.

● دادوستد با افكار عمومی

تئوری دیگری كه برای توضیح دادن دلیل رشد مخارج دولت – كه عموما از طریق بودجه‌ای سالانه ممكن می‌شود – پدیدار شده است این است كه دولت‌ها به ویژه در نظام‌های حزبی سعی می‌كنند نوعی مبادله با افكار عمومی از طریق مخارج دولت برقرار كنند. به این معنی كه دولت‌ها گسترش خدمات عمومی، پرداخت‌های جبرانی مثل بیمه بیكاری، یارانه به برخی كالاها، گسترش مخارج تامین اجتماعی و ... را وسیله‌ای برای خرید محبوبیت سیاسی كرده‌اند. در جامعه‌های گوناگون با تربیت اجتماعی، خانوادگی و فرهنگی متفاوت این میل ذاتی در مردم وجود دارد كه بیشتر بخواهند و این خواست خود را به گوش رییس دولت می‌رسانند. روسای دولت‌ها نیز در یك تعامل آگاهانه به این خواسته‌ها پاسخ می‌دهند تا بقای خویش یا حزب و جناح خود را در دوره بعدی تضمین كنند. به این ترتیب یك دادوستد آغاز و به مرور ابعاد آن پیچیده و گسترده می‌شود و روزهایی می‌رسد كه ترك این عادت می‌تواند نظم را به‌هم بزند.

● افكار عمومی و بودجه‌های ایران

جامعه ایرانی از قاعده یاد شده مستثنی نیست. مردم ایران نیز از نیم قرن پیش و به ویژه پس از آنكه فهمیدند دولت از طریق فروش نفت به چه درآمد سرشاری اتكا دارد وارد این دادوستد یا دولت‌ها شده‌اند. نطق‌های روسای جمهور ایران از ۱۳۶۸ تا امروز را به ویژه در زمان ارائه لایحه‌های بودجه خوب زیر نظر بگیرید و رفتارهای آنها را بررسی كنید. این نظریه اتفاقا در ایران به دلیل اینكه دولت سرچشمه ثروت و درآمد را در اختیار دارد كاملا مصداق دارد. اكنون دولت ایران سالانه میلیاردها دلار به صورت مستقیم برای تامین بنزین یارانه می‌دهد. چه دلیلی جز از دست دادن محبوبیت سیاسی موجب شده است كه قیمت بنزین از آب خوردن تولید شده توسط بخش‌خصوصی ارزانتر عرضه شود بر دولت‌های ایران به ویژه دولت فعلی كه سیاست رسمی خود را دفاع از فقرا نشان می‌دهد به پاسداران خزانه فشار می‌آورند اگر تامین مالی نشوند تهیدستان، كشاورزان، بازنشستگان، كارگران در سختی بیشتر قرار می‌گیرند و به این ترتیب دولت هر سال بر ابعاد مخارج خویش می‌افزاید. دولت‌هایی كه تمایل دارند عقاید خویش را به جامعه تحمیل كنند و تصورشان نیز این است كه اگر جامعه عقاید آنها را در كسب و كار و شیوه زندگی به كار بندد خوشبخت و سعادتمند می‌شود بهترین و كارآمدترین عنصر را بودجه‌بندی می‌دانند. اینگونه است كه قیمت آب، برق، گاز، بلیت هواپیما، بلیت قطار و ... هرچه در اختیار دولت است تثبیت می‌شود و مابه‌التفاوت آن از منابع عمومی و از طریق بودجه‌های سالانه تامین می‌شود.

● گروه‌های ذی‌نفع

وقتی نارضایتی یك گروه از فعالان از آنچه در برخی زمینه‌های خاص ارائه می‌دهد افزایش می‌یابد به مقام‌های مسوول روی می‌آورد تا وارد عمل شوند. معمولا هر كوششی از این نوع ابتدا با مقاومت مواجه می‌شود ولی شدت و شمار ناراضیان به اندازه‌ای است كه دولت را ناگزیر می‌كند برای جلب رضایت آنها مسوولیت تازه‌ای بر دوش بگیرد. این مسوولیت تازه البته باید مخارجش از جایی تامین شود و هیچ جایی بهتر از بودجه‌های سالانه نیست كه به آن مراجعه شود. وقتی یك گروه ناراضی توانست دولت را متقاعد كند كه مسوولیت تازه‌ای برعهده گیرد گروه‌های ذی‌نفع دیگر نیز وارد عمل می‌شوند و سابقه دخالت دولت را به یاد او می‌آورند و دولت چاره‌ای جز تسلیم ندارد.

به این ترتیب یك نظام چند مركزی دولتی متشكل از جزیره‌های متعدد تصمیم‌گیری پدیدار می‌شود و این حالت عادی ‌شده و گروه‌های ذی‌نفع آن را حق خود می‌دانند و به نظم تبدیل می‌شود. در یك فرآیند چند ساله می‌توان دید كه منتفعان از وضع موجود افزایش یافته و تامین مخارج آنها جزو وظایف بودجه‌ای دولت‌ها شده و به رشد مخارج دایمی منجر می‌شود. وقتی خرج كردن در یك سطحی برای گروه‌های ذی‌نفع به عادت تبدیل شد كاهش آن ناممكن و فاجعه تلقی می‌شود. اولسون كه گسترش‌دهنده نظریه گروه‌های ذی‌نفع و رشد مخارج دولت است كه این دیدگاه را بسط داده و معتقد است باید به این نظریه ایمان بیاوریم. گروه‌های ذی‌نفع از هر جنس و شكل و ماهیتی وجود دارند. یك گروه ممكن است امور فرهنگی را دستمایه قرار داده و دولت را متقاعد كند كه اگر این امور انجام نشود جامعه از حالت تعادل خارج می‌شود و دولت نیز مجاب شود كه اگر چنین است پول می‌دهم تا جامعه از تعادل خارج نشود. یك گروه ذی‌نفع ممكن است تجارت خارجی را دستمایه قرار داده و به دولت بگوید كه تجارت خارجی یا درهای باز تولید ملی را بر باد می‌دهد و كشور را وابسته می‌كند و در روز مبادا كل جامعه با تهدید مواجه می‌شود و دولت نیز كه خرسند نمی‌شود با تهدید مواجه شود می‌پذیرد كه به این گروه كمك كند.

● گروه‌های ذی‌نفع و ایران

آیا تئوری فشار گروه‌های ذی‌نفع و رشد مخارج دولت در ایران كاربرد دارد؟ دقت زیادی لازم نیست كه درستی و صحت این تئوری در ایران اثبات شود. هر فردی كه آشنایی اندكی با بودجه‌بندی در ایران داشته باشد و یك‌ بار كتاب‌های قطور بودجه‌های سالانه ایران را ورق بزند و اسامی سازمان‌های خرج را ببیند به درستی این نظریه پی می‌برد. در این نوشته قصد ندارم گروه‌های ذی‌نفع مشخصی را نام ببرم كه در سال‌های اخیر به دلایل گوناگون و در چارچوب خیرخواهی برای جامعه و مردم تاسیس و به بودجه عمومی وصل شده‌اند را نام ببرم، اما یادآوری برخی مصداق‌های كلی‌تر شاید افق دید را برای دیدن گروه‌های ذی‌نفع باز كند. سال ۱۳۷۳ را به یاد بیاورید. قیمت كالاها و خدمات روندی فزاینده پیدا كرده بود و مهار تورم سخت شده بود. رقابت سیاسی با رییس‌جمهور وقت از سوی یك جناح سیاسی شدت پیدا كرده و هر روز بر دامنه آن افزوده می‌شد. باید كاری صورت می‌پذیرفت. در آن سال‌ها بود كه «سازمان تعزیرات حكومتی» و «سازمان بازرسی و نظارت بر قیمت كالاها و خدمات» تاسیس شدند. این دو سازمان اكنون زنده‌اند و متناسب با رشد بودجه دولت، بودجه آنها نیز افزایش می‌یابد. در همان سال‌ها بود كه دولت تحت فشار قرار گرفت كه به اقتصاد تعاونی توجه ندارد و از بخش‌خصوصی حمایت می‌كند. نتیجه چه شد؟ وزارت تعاون درست شد. این وزارتخانه زنده است، بزرگ می‌شود، هزینه‌هایش افزایش می‌یابد و ... به خبری كه همین چند روز پیش از سوی یك مقام وزارت كار و اموراجتماعی منتشر شد توجه كنید:

برای نظارت بیشتر بر نحوه هزینه وام‌های زودبازده ۲۰ هزار نفر ناظر بر ناظران قبلی افزوده شده‌اند. مخارج این ۲۰هزار نفر از كجا تامین می‌شود.

● بودجه ۱۳۸۶

لایحه بودجه ۱۳۸۶ با كمی تاخیر توسط دولت تهیه و به مجلس ارائه شده است. ارقام و سیاست‌های مندرج در لایحه بودجه در چند جلدكتاب چاپ شده است. بد نیست نام سازمان‌های خرج در این كتاب دیده شود. دولت آیا می‌تواند مخارج مورد نظر آنها را پرداخت نكند؟ بعید است. چرا؟ آنها متولد شده و زندگی می‌كنند و نمی‌توان آنها را ناگهان حذف كرد؟ پس باید مخارجشان را پرداخت و این یعنی دولت با مخارج بیشتر مواجه خواهد شد. آیا دولت می‌تواند افكار عمومی را نادیده بگیرد و یارانه‌ نان، بنزین، دارو، كود، سم، آب، برق، گاز و... را كاهش دهد؟ محبوبیت سیاسی دولت افت نمی‌كند؟

دولت می‌خواهد تولید فولاد افزایش یابد، كشتی دولت قصد دارد و ناگزیر است بر میزان تولید برق بیفزاید و البته با توجه به تعهدات دولت به افكار عمومی كه این كالاها نباید گران شود سرمایه‌گذار بخش‌خصوصی حاضر نیست به این بازارها بیاید.

پس دولت باید سرمایه‌گذاری كند. دولت وعده داده است نرخ سود بانكی را كاهش می‌دهد و چنین نیز خواهد كرد و برای این كار باید نرخ‌ها كنترل شود. در این شرایط باید مابه‌التفاوت نرخ سود موجود در بازار و با نرخ‌های كنترل شده را از بودجه عمومی پرداخت كند، پس مخارجش افزون می‌شود. پاسداران خزانه چه می‌توانند كنند؟