چگونه و در چه زمانی باید به هدفمندسازی یارانه ها پرداخت

بررسی و نقد طرح های هدفمندسازی یارانه ها

شش پرسش اساسی در فرآیند هدفمندسازی یارانه‌ها مطرح است که عبارتند از:

۱) چگونه و بر چه اساسی می‌توان یارانه‌ها را به افراد نیازمند اختصاص داد؟

۲) پدیده «نشت» چیست و میزان نشت طرح چگونه ارزیابی می‌شود؟

۳) هزینه اجرای طرح چقدر است؟

۴) طرح خودمحور چیست و چگونه یارانه‌ها را به طور مطلوب به اقشار هدف می‌رساند؟

۵) طرح ارائه شده چه اثرات نامطلوب جانبی می‌تواند داشته باشد؟

۶) آیا طرح ارائه شده از لحاظ اقتصاد سیاسی عملی می‌باشد؟

● اثرات، مزایا و هزینه‌ها

پرداخت یارانه‌ها از ابزارهای مالی دولت‌ها برای حمایت از اقشار کم درآمد و آسیب‌پذیر و توزیع درآمد می‌باشد. در ایران سالیانی است که این سیاست در قالب پرداخت‌های مستقیم و غیر‌مستقیم یارانه برای بسیاری از کالاها و خدمات اساسی به شکل تثبیت قیمت‌ها و حمایت از تولیدکنندگان خاص اعمال می‌شود. در میان این یارانه‌ها، حامل‌های انرژی بیشترین سهم را به خود اختصاص می‌دهند.

مطالعات اخیر دلالت بر این موضوع دارند که سیاست‌گذاری‌های خاص پس از انقلاب و به خصوص تثبیت قیمت‌ها در چهار سال اخیر باعث افزایش بی‌رویه مصرف کالاهای یارانه‌ای شده و حجم یارانه‌ها افزایش چشمگیری یافته است. این افزایش تا حدی است که بنا بر گزارش دولت، نسبت یارانه‌ها در سال ۱۳۸۶ به میزان تولید ناخالص داخلی حدود ۳۰‌درصد بوده که مقدار قابل‌توجهی است. چندی است که از طرح تحول اقتصادی و هدفمندسازی یارانه‌ها سخن گفته می‌شود و دولتمردان و نمایندگان مردم درگیر طرح‌های مختلف در این زمینه‌اند. اهمیت و نقش یارانه‌ها اعم از نفتی و غیر‌نفتی در اقتصاد کشور و اثرات قابل‌توجه طرح‌های ارائه شده بر آینده اقتصادی مردم، نگارنده این مقاله را بر آن داشته است تا به عنوان یک محقق، شرحی بر مزایا و معایب طرح‌های مذکور ارائه کند؛ باشد که این مطالعات مورد توجه و نقد محققان و سیاست‌گزاران قرار گیرد. بخش‌های مختلف این مقاله به نقد و بررسی طرح‌های ارائه شده توسط دولتمردان و برخی اقتصاددانان می‌پردازد. در این راستا به تجارب کشورهای مختلف از جمله تونس، برزیل و مصر در زمینه سیاست‌گذاری‌های اقتصادی در نظام یارانه‌ای اشاره خواهد شد. کشورهای مذکور به خصوص تونس و مصر که دارای نظام یارانه‌ای بزرگی می‌باشند، تاکنون مورد مطالعه بسیاری از اقتصاددانان جهانی بوده‌اند. این مقاله نیز از مطالعات بانک مرکزی جهانی در مورد سیاست‌های اصلاح نظام یارانه‌ای این کشورها سود جسته است. شایان ذکر است که مطالب مطرح‌شده در این مقاله، نظرات دنیای اقتصاد نمی‌باشد.

● ضرورت اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها

طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در نظر دارد راهکاری برای اصلاح قیمت‌ها ارائه کند تا بتواند در جهت فقرزدایی و بهبود رفاه اقتصادی اقشار کم درآمد و آسیب‌پذیر گام بردارد. همچنین در این طرح بازار تقاضا به نحو مطلوب تامین شود و توازن بودجه حفظ شود. سیاست‌های مختلف کنترل قیمت و به خصوص سیاست‌های تثبیت قیمت در چهار سال اخیر باعث افزایش بی‌رویه مصرف کالاهای یارانه‌ای شده است. افزایش مصرف در زمینه فرآورده‌های نفتی و غیر‌نفتی باعث شده است تا بازار عرضه توانایی تامین تمامی تقاضای مصرف‌کنندگان را نداشته باشد و دولت وادار به واردات بسیاری از کالاها از جمله بنزین و مواد غذایی شده است، به طوری که افزایش این رویه در سال‌های اخیر منجر به کسری بودجه بزرگی شده است. بدیهی است که چنین روندی نیازمند کنترل صحیح می‌باشد، تا اولا منابع کشور به صورت صحیح مصرف شود و ثانیا در مواقعی که قیمت جهانی نفت و درآمد حاصل از صادرات نفتی کمتر است، دولت دچار کسری بودجه شدید به جهت واردات بالا نشود. بدیهی است که یک برنامه صحیح اقتصادی، باید قیمت را به عنوان یکی از مهم‌ترین ابزارهای کنترل مصرف در نظر بگیرد.

● ویژگی‌های طرح تحول اقتصادی مناسب

با توجه به اهداف طرح تحول اقتصادی هدفمندسازی یارانه‌ها توجه به چند نکته بسیار ضروری می‌باشد:

- در مباحث اقتصادی و تئوری بازی‌ها(۱) مکانیزمی(۲) اقتصادی است که اولا عملی(۳) باشد و ثانیا در مرحله اجرا به اهداف مطلوب(۴) خود دست یابد. عملی بودن طرح به این معنی است که منابع و امکانات مورد نیاز کافی برای اجرای طرح وجود داشته باشد. همچنین یک طرح باید به اهداف مطلوب خود دست یابد، به این معنی که به گونه‌ای طراحی شده باشد که با توجه به قوانین موجود و رفتار بازیگران (یعنی مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان) در چارچوب آن قوانین، نتایج مطلوب آن برنامه تامین شود. حال با قبول کردن این دو ویژگی برای یک طرح مناسب، پرسش‌های زیر در باب هدفمندسازی یارانه‌ها مطرح می‌شود و در بخش‌های مختلف این مقاله بررسی می‌شود:

۱) چگونه و بر چه اساسی می‌توان یارانه‌ها را به افراد نیازمند اختصاص داد؟

۲) پدیده «نشت(۵)» چیست و میزان نشت طرح چگونه ارزیابی می‌شود؟

۳) هزینه اجرای طرح چقدر است؟ و این هزینه چقدر باید باشد تا انجام آن منطقی باشد؟

۴) طرح خودمحور چیست و چگونه یارانه‌ها را به طور مطلوب به اقشار هدف می‌رساند؟

۵) طرح ارائه شده چه اثرات نامطلوب جانبی می‌تواند داشته باشد؟ (تورم، اثرات جمعیتی و اثر بر میزان مشارکت نیروی کار)

۶) آیا طرح ارائه شده از لحاظ اقتصاد سیاسی عملی می‌باشد؟

۱) مبنای اختصاص یارانه‌ها

در میان طرح‌های مختلف هدفمندسازی یارانه‌ها، واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی و توزیع نقدی یارانه‌ها، روشی است که توسط دولت اتخاذ شده است. گزارش‌ها حاکی از آن است که دولت در نظر دارد تا برای روستاییان و دهک‌های پایین جامعه ماهانه شصت الی هفتاد‌هزار‌تومان و برای بقیه افراد چهل تا پنجاه‌هزار‌تومان پرداخت کند. در روش دیگری که توسط برخی دیگر از اقتصاددانان پیشنهاد شده است، توصیه می‌شود تا علاوه بر واقعی کردن قیمت‌های حامل‌های انرژی، مالکیت شرکت‌های تولید‌کننده و توزیع‌کننده انرژی به مردم انتقال پیدا کند.

از جمله مشکلات طرح توزیع نقدی ماهانه بین مردم این است که مبنای دقیق توزیع چنین منبع مالی بزرگی مشخص نیست. و آیا دولت در نظر دارد مبنای مورد نظر را فرم‌هایی قرار دهد که مردم اخیرا در اختیار مرکز آمار قرار داده‌اند. توجه به این نکته و مفهوم پذیرفته شده اقتصادی بسیار ضروری است، که مکانیزمی منجر به راستگویی (۶) در مورد نوع(۷) (دهک) مصرف‌کنندگان می‌شود که مردم انگیزه انحراف(۸) از ابراز اطلاعات حقیقی خود نداشته باشند. به عبارت ساده‌تر، هدف دولت از توزیع و جمع‌آوری فرم‌ها این است که بتواند دهک مربوطه هر شخص را بر اساس گزارشی که شخص از دارایی‌ها و وضعیت شغلی خود ارائه می‌کند، شناسایی کند. مکانیزم ارائه شده به هیچ وجه کارآ و راستگویانه نیست، چرا که اشخاص انگیزه انحراف از حقیقت را دارند و سعی می‌کنند وضعیت خود را به گونه‌ای گزارش کنند که در دهک‌های پایین‌تر قرار گیرند و از منابع دولتی از جمله یارانه نقدی بیشتری بهره‌مند گردند. بنابراین، دور از انتظار نیست که بسیاری از اطلاعات جمع‌آوری شده مخدوش باشد. در نتیجه، برای توزیع نقدی یارانه‌ها چنین مبنایی عادلانه نیست و نمی‌تواند منابع مالی را به طور بهینه بین مردم جامعه توزیع کند.

از سوی دیگر طرح انتقال مالکیت به مردم، حق افراد را از مالکیت منابع ملی به مقدار مساوی در نظر گرفته است. چنین طرحی این مزیت را دارد که مبنای برخورداری از ثروت عمومی را تساوی حقوق مردم قرار داده است. ولی سوالی که هنوز پاسخ کاملی به آن داده نشده، این است که آیا طرح ارائه شده به طور بهینه به افزایش سطح رفاه اقشار آسیب‌پذیر و کم‌درآمد منجر می‌شود یا خیر. بجاست که سوال اخیر با جزئیات بیشتری توسط ارائه‌کنندگان طرح شرح و تفصیل شود.

۲) پدیده نشت

پدیده نشت را می‌توان به طور ساده تعلق گرفتن ناخواسته یارانه‌ها به گروه‌هایی غیر ‌از گروه هدف تعریف کرد. به عنوان مثال در کشور مصر (از طریق توزیع کارت‌های سبز با نرخ یارانه بالاتر و کارت‌های قرمز با نرخ کمتر)، اقشار کم‌درآمد می‌توانستند با استفاده از قانون قیمت تبعیضی، کالاهای یارانه‌ای بیشتر از مورد نیاز خود بخرند و مازاد بر مصرف خود را در بازارهای دیگری به اقشار پردرآمد‌تر بفروشند. چنین امری باعث می‌شد تا تنها بخشی از اهداف دولت در زمینه هدفمندسازی یارانه‌ها برآورده شود و مقدار زیادی از یارانه‌ها به اقشار پردرآمد نشت کند؛ به طوری که در نهایت، اثر مشترک این پدیده و نظام ناکارآمد تعیین گروه‌های هدف، منجر به اختصاص تنها یک سوم کل یارانه‌ها به افراد نیازمند شد. بنابراین در طرح‌هایی که مبنای آن اعمال قیمت تبعیضی است، پدیده نشت باید جدی گرفته شود. این پدیده به تنهایی می‌تواند دلیلی بر ناکارآ بودن اعمال قیمت تبعیضی باشد.

۳) هزینه اجرای طرح

۳ -۱) تاریخچه اصلاح نظام یارانه‌ها در کشور تونس

دولت تونس پس از آنکه سال‌های متمادی هزینه یارانه‌های مواد مصرفی خانوار به ویژه مواد غذایی را به مقدار زیادی متحمل می‌شد، در اوایل سال‌های دهه ۱۹۸۰ میلادی اقدام به اصلاح و تغییر نظام یارانه‌ای کرد. گزارش بانک جهانی از تجربه دولت تونس در این زمینه نکات زیادی را برای کشورهایی که قصد تحول نظام یارانه‌ای دارند، به همراه دارد.

اولین اقدام دولت تونس چنین بود که ناگهان اعلام کرد که تمامی یارانه‌ها از کالاهای مربوطه حذف می‌شود و تنها یک روز پس از اعلام این خبر، اقدام به اجرای آن کرد. همزمان آشوب‌های محلی صورت گرفت و به تدریج این آشوب‌ها شکل گسترده‌تر و هماهنگ‌تر به خود گرفت، تا حدی که با کشته شدن تعداد زیادی در درگیری‌ها و وارد آمدن خسارات به اموال عمومی نهایتا دولت ناچار به عقب نشینی و بازگشت به نظام یارانه‌ای قبلی خود شد. تحلیلگران علت شکست این طرح را دو عامل موثر می‌دانند:

الف) دولت تونس برنامه منظمی برای بازپرداخت یارانه‌ها ارائه نکرده بود. برنامه اعلام شده حاوی افزایش درآمد شاغلان بود و در نظر نگرفتن افراد بیکار و اقشاری خاص از جامعه باعث نارضایتی مردم و اعتراض و آشوب شد.

ب) ارائه طرح و اجرای آن به طور ناگهانی و بدون آماده‌سازی افکار عمومی انجام شد، به طوری که مردم بدون آنکه فواید ناشی از اجرای طرح را بدانند ناگهان با افزایش قیمت‌ها مواجه شدند. مشابه چنین عملکردی در ایران در مورد افزایش قیمت بنزین به اجرا درآمد که باعث نارضایتی‌ها و وارد شدن خسارات به ایستگاه‌های سوخت شد.

پس از شکست این طرح، دولت تونس اقدام به ارائه طرح‌های اصلاحی دیگر در جهت بهبود نظام یارانه‌ای کرد که توجه به این سیاست‌گذاری‌ها از جوانب بسیاری آموزنده است. دومین اقدام این دولت با هدف رساندن یارانه‌ها به اقشار کم درآمد مطرح شد، ولی انواع مختلف این طرح با شکست مواجه شد. طرح‌هایی از این قبیل در نظام یارانه‌ای کشور مصر نیز به چشم می‌خورد. شالوده اصلی بسیاری از این طرح‌ها مبتنی بر تقسیم جامعه به گروه‌های مختلف و طبقه‌بندی آنها بر اساس میزان ثروت است که نهایتا به علت هزینه‌های بسیار سنگین تشخیص و طبقه‌بندی افراد و هزینه کنترل و اعمال قیمت‌های مختلف به دسته‌های مذکور شکست خورد. دلیل دیگر ناکارآمد بودن این طرح‌ها، وجود پدیده نشت بود که میزان قابل‌توجهی از یارانه‌ها را به اقشار پردرآمد انتقال می‌داد.

۳ -۲) هزینه اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در ایران

در مورد کشورهای تونس و مصر، این موضوع عبرت‌آموز است که طرح‌های مورد نظر اولیه به علت هزینه‌های سنگین، عملی نشدند. یک طرح در صورتی باید عملی شود که منافع حاصله آن از هزینه‌های آن بیشتر باشد و طرح‌های اولیه این کشورها فاقد چنین ویژگی بودند. به طوری که هزینه دسته‌بندی خانوارهای جامعه، ردیابی و ارائه قیمت‌های مختلف به آنها و برخی عوامل دیگر منجر به وارد آمدن هزینه سنگین به دولت‌های این کشورها شد. به نظر نگارنده چنین هزینه‌هایی در مورد طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در ایران نیز مصداق دارد. با فرض طبقه‌بندی صحیح مردم به دهک‌های مربوطه، دو سناریو برای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها می‌توان در نظر گرفت:

۱) اعمال قیمت واقعی کالاها (اعم از نفتی و غیر‌نفتی) برای تمام افراد جامعه و توزیع نقدی درآمد حاصله از آن بین مردم.

۲) اعمال قیمت تبعیضی برای کالاها

بر اساس طبقه‌بندی دهک‌ها و توزیع نقدی منبع مالی حاصله بین مردم.

سناریوی اول که قیمت یکسان و بدون یارانه را برای اقشار مختلف جامعه اعمال می‌کند، هزینه اجرایی کمتری دارد. ولی در صورت اعمال ناگهانی چنین طرحی بر مواد غذایی از جمله نان، برنج و غیره ممکن است شوک اقتصادی به اقشار کم‌درآمد وارد شود. با توجه به اهداف طرح تحول اقتصادی که قصد دارد وضعیت معیشت افراد کم‌درآمد را بهبود بخشد، عملی کردن چنین گزینه‌ای منطقی به نظر نمی‌رسد و در صورت اجرای آن، ممکن است اعتراض این طبقه از جامعه را به دنبال داشته باشد. با توجه به این که همواره باید مواد غذایی ارزان برای چنین اقشاری موجود باشد، چنین گزینه‌ای در صورت اجرا باید پله پله، به تدریج و با کسب اطمینان از افزایش قدرت خرید این اقشار اجرا شود. نکته دیگر در مورد این سناریو مشکلات نحوه توزیع نقدی از جمله افزایش نرخ تورم است که در بخش‌های دیگر این مقاله مورد بررسی قرار می‌گیرد. سناریوی دوم نیز که اساس آن اعمال قیمت تبعیضی است، طرحی پرهزینه می‌باشد و همان‌طور که ذکر خواهد شد، چنین طرحی قبلا در کشور مصر با شکست مواجه شده است.

در برخی از طرح‌های مورد بررسی دولت، قیمت تبعیضی مبنای قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی قرار داده شده است. به عنوان مثال، در یکی از این طرح‌ها، دهک‌های مختلف برای هر مترمکعب از گاز طبیعی قیمت‌های مختلفی پرداخت می‌کنند و این ارقام از ۲۰‌تومان برای دهک دهم تا ۳۰۰‌تومان برای دهک اول در نظر گرفته شده است. پرداخت نقدی یارانه‌ها نیز بر اساس دهک‌بندی‌های انجام شده اصولی مشابه دارد، تا به دهک‌های مختلف یارانه‌های متفاوتی اختصاص یابد. اما چنان که گفته شد، از مشکلات اعمال قیمت و همچنین توزیع نقدی یارانه به صورت تبعیضی، پرهزینه بودن اجرای آن است. در وهله اول، دولت باید قادر باشد تا دهک‌بندی مناسبی انجام دهد و در گام دوم بتواند آنها را ردیابی کرده، اطلاعات مربوط به افراد را در فواصل زمانی معین به روز کرده و از طرق مناسب قیمت خاص مربوط به اشخاص مختلف را اعمال کند و سپس یارانه نقدی آنها را پرداخت کند. مشخص است که چنین اقدامی نیاز به بانک اطلاعاتی قوی دارد، تا بتواند جابه‌جایی‌های مکانی افراد از نقطه‌ای از کشور به نقطه دیگر و نیز جابه‌جایی افراد از یک دهک به دهک دیگر (به عنوان مثال به دلیل تغییر وضعیت شغلی) را به طور مستمر پیگیری کند. این بانک اطلاعات باید با دنبال کردن محل سکونت افراد هزینه‌های مختلف را اعمال و یارانه نقدی متناظر را نیز پرداخت کند. چنین سیستم اطلاعاتی همچنین باید اضافه شدن اعضای جدید به خانواده - تولد فرزند –یا جدا شدن اعضا و تشکیل خانواده جدید را دنبال کند. بدیهی است که همه عوامل ذکر شده نیازمند اختصاص هزینه‌های سنگین و نیروی کار زیادی برای اجرای طرح به طور مستمر می‌باشند.

۴) طرح خودمحور

گزارش‌ها و مقالات بانک جهانی در زمینه مطالعه تجربه‌های اصلاح نظام یارانه‌ای کشورهای مصر و تونس متفقا بر این نتیجه تاکید می‌کنند که تخصیص یارانه‌ها باید خودمحور باشد و نه بر اساس تقسیم جامعه به گروه‌های مختلف توسط دولت و اعمال قیمت تبعیضی. این بدان معنی است که توزیع یارانه‌ها باید براساس سلیقه مصرف و به گونه‌ای باشد که اقشار کم‌درآمد انگیزه(۹) بیشتری برای مصرف کالاهای یارانه‌ای داشته باشند و اقشار پردرآمد‌تر مایل به مصرف کالاهای غیر‌یارانه‌ای باشند. چنین روشی را می‌توان در مورد بسیاری از کالاها اعمال کرد. چگونگی اعمال طرح خودمحور در این مطالعات به صورت دو راهکار ارائه شده است:

الف) تخصیص یارانه به کالاهای کم کیفیت

ب) تسهیل تولید و واردات کالاهای با کیفیت بالا

نمونه موفق اجرای چنین طرحی در کشور تونس برای مواد خوراکی از جمله شکر و روغن خوراکی انجام شد و توانست به میزان قابل‌توجهی یارانه را به اقشار هدف با کمترین میزان نشت برساند. به عنوان مثال در این طرح، روغن خوراکی و نوعی شکر با کیفیت پایین مشمول یارانه شدند و تعرفه‌های دولت برای واردات آن کالاها کمتر شد. با کم شدن قیمت کالاهای کم کیفیت که خریداران آنها اقشار مستضعف و کم‌درآمد بودند، یارانه بیشتری به این اقشار انتقال داده شد و با هموار کردن راه‌های واردات آنها، تنوع کالاهای با کیفیت بالاتر در بازار افزایش یافت تا خریداران چنین کالاهایی که بیشتر از اقشار پردرآمد بودند، به این بخش از بازار متمرکز شوند و کمتر از کالاهای یارانه‌ای خریداری کنند. چنین طرحی علاوه بر این که فاقد اعمال هزینه‌های سنگین به دولت برای دسته‌بندی و به روز کردن اطلاعات افراد و اعمال قیمت‌های مختلف به آنها است، یارانه‌ها را با مکانیزم صحیحی به اقشار کم‌درآمد می‌رساند. همچنین با این روش اطمینان حاصل می‌شود که برای تامین نیازهای ضروری قشر کم‌درآمد همواره برخی کالاهای یارانه‌ای خاص در دسترس مصرف‌کنندگان هستند.

بنابراین توصیه می‌شود که در مورد کالاهایی که امکان تفکیک کیفیتی وجود دارد، از چنین روشی استفاده شود. در مورد کالاهای دیگر همچون مصرف برق که کیفیت‌بندی امکان‌پذیر نیست، به جای اعمال قیمت‌گذاری تبعیضی برای دهک‌های مختلف، می‌توان بر اساس مصرف، قیمت‌گذاری متفاوتی کرد؛ به گونه‌ای که قیمت واحد انرژی با بالا رفتن میزان مصرف افزایش یابد تا بدین ترتیب، اولا از افراد پردرآمد هزینه بیشتری دریافت شود و ثانیا از مصرف بی‌رویه توسط اقشار کم‌درآمد جلوگیری شود.

۵) اثرات غیر‌مستقیم هدفمندسازی یارانه‌ها و جوانب دیگر این طرح در این بخش به هفت اثر غیر‌مستقیم طرح هدفمندسازی یارانه‌ها اشاره می‌شود:

الف) تورم

گزارش‌های مختلف ارائه شده توسط اقتصاددانان و مسوولان بانک مرکزی حاکی از آن است که با آزاد‌سازی قیمت‌ها و توزیع نقدی یارانه‌ها، شاهد جهش قیمتی در بسیاری از کالاها خواهیم بود و باید در انتظار تورم کم‌سابقه‌ای در جامعه بود. در این زمینه، توجه به چند نکته مهم ضروری است:

اثر نامطلوب تورم نسبی است. به عنوان مثال، فرض کنید در جامعه‌ای درآمد همه مردم همزمان با قیمت تمامی کالاها دو برابر شود. در چنین حالتی رفاه هیچ یک از اقشار تغییری نمی‌کند و قدرت خرید افراد ثابت می‌ماند. بنابراین توجه صرف به عدد تورم مطلوب نیست و مطالعاتی که تنها به میزان تورم تاکید می‌کنند به این نکته توجه نمی‌کنند که چه تغییری در بازار تولید و درآمد مصرف‌کنندگان رخ می‌دهد. آنچه در مورد تورم باید مورد توجه قرار گیرد این است که تورم در سطوح مختلف جامعه تا حد امکان متوازن باشد. با فرض میانگین نرخ تورم ۴۰‌درصد، اگر تورم در سرمایه ۵۰‌درصد باشد و درآمد شاغلان دولتی ۳۰‌درصد افزایش یابد، رفاه نسبی سرمایه‌داران افزایش و کارمندان دولتی کاهش خواهد یافت و به اصطلاح فقیرتر خواهند شد. قابل ذکر است که معمولا میزان تورم در بخش‌های مختلف جامعه را قبل از اجرای طرح نمی‌توان با دقت بالا تخمین زد و در چنین طرح‌های بزرگی، میزان تورم در سبد مصرفی اقشار مختلف غیر‌قابل کنترل است.

با توجه به این نکات، از اقتصاد‌دانان دعوت به عمل می‌آید تا اثرات نامطلوب تورمی طرح‌های مختلف هدفمندسازی یارانه‌ها را تحلیل کنند. این مطالعات می‌بایست شامل اثرات واقعی‌سازی قیمت‌ها بر سبد مصرفی اقشار مختلف جامعه باشند. بدیهی است چنین طرح عظیمی نیازمند تحلیل‌های پیچیده و تحقیقات گسترده است. به هر حال انتظار می‌رود که یک طرح جامع، به صورت پله‌پله اقدام به افزایش قیمت‌ها کند تا اثرات تورم به تدریج به جامعه انتقال یابد تا حتی اقشار پردرآمد زمان کافی برای تطبیق با شرایط جدید را داشته باشند.

ب) میزان مشارکت نیروی کار

فرض کنید کشاورزی ماهانه به طور متوسط ۳۰۰‌هزار‌تومان درآمد داشته باشد. حال فرض کنید به این کشاورز گفته شود که از ماه بعد به او سه میلیون‌تومان ماهانه داده خواهد شد. طبیعی است که این کشاورز انگیزه کمتری برای کار کردن خواهد داشت، چرا که در صورتی که این کشاورز هر ماه ۱۵۰ ساعت کارکرد داشته باشد، ارزش هر ساعت کار او به طور متوسط ۲۰۰۰‌تومان است. با توجه به اینکه این میزان نسبت به کل درآمد او ناچیز است، چنین طرحی منجر به کم شدن میزان مشارکت نیروی کار می‌شود.

با این وصف، طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در صورتی که به اقشار کم‌درآمد ۷۰‌هزارتومان اختصاص دهد به یک خانواده ۵ نفری ماهانه ۳۵۰‌هزارتومان اختصاص خواهد داد و چنین مبلغی اثر منفی در میزان کار و تولید این اقشار کم‌درآمد خواهد داشت، بنابراین نگرانی جدی و قابل‌توجهی در مورد میزان تولید و ساعات کار اقشار کم‌درآمد به ویژه روستائیان که بخش مهمی از تولید‌کنندگان مواد اولیه هستند وجود دارد. چنین اثری در طرح تقسیم سهام نفت هرچند با شدت کمتر وجود دارد. زمانی که منبع درآمد قابل‌توجهی به هر نحو و بدون آنکه تلاش و کاری برای آن صورت گیرد به میزان درآمد اقشار کم‌درآمد افزوده شود، باید انتظار داشت که میزان کار این افراد به میزان قابل‌توجهی کاهش یابد.

با توجه به مطالعات بانک جهانی در زمینه مبارزات دولت برزیل با فقر و نابرابری توصیه می‌شود که منابع مالی موجود به عنوان مشوق و مشروط در میان اقشار هدف توزیع شود. چنین برنامه‌هایی که با عنوان پرداخت مشروط پول(۱۰) شناخته می‌شوند، مبالغی را به افرادی که حاوی شرایط خاص هستند، پرداخت می‌کند.

نمونه‌هایی از این شرایط می‌تواند شرط ثبت نام فرزندان در مدارس، مراجعه منظم به مراکز پزشکی، دریافت واکسن یا غیره باشد. به عنوان مثال دولت برزیل توانست با طراحی و اجرای چنین طرحی ۷۳‌درصد از پرداخت‌های خود را به دو دهک پایین و بیش از ۹۴‌درصد از این پرداخت‌ها را به چهار دهک فقیر جامعه اختصاص دهد که یک موفقیت چشمگیر محسوب می‌شود. به جاست که از چنین طرح‌هایی الگوبرداری شده و مورد استفاده دولت قرار گیرد.

ج) اثرات جمعیتی

همانگونه که تجربه توزیع کالابرگ نشان داده است، وعده‌های مبتنی بر افزایش درآمد خانوار بر اساس جمعیت آن، باعث افزایش زادوولد و افزایش ناموزون جمعیتی به خصوص در اقشار کم‌درآمد می‌شود. چنین افزایشی باعث می‌شود تا برخی رده‌های سنی در جامعه همواره تعداد بیشتری داشته باشند، چنانچه بیشینه تراکم جمعیتی ایران متعلق به متولدین اوایل دهه شصت می‌باشد. موضوع توزیع ناموزون جمعیتی تبعات اجتماعی قابل‌توجهی دارد. به عنوان مثال با توجه به کاهش زاد و ولد در کشور ژاپن در دهه‌های اخیر، تراکم جمعیت جوان شدیدا کاهش یافته و میانگین جمعیتی آن در حال رسیدن به میانسالی است و در آینده‌ای نه چندان دور باید شاهد چالش اقتصادی این کشور با پدیده پیری جمعیت خواهیم بود.

د) منبع مالی

از مسائل جنبی توزیع یارانه نقدی نوسان قیمت نفت و بالتبع منابع مالی کشور است. با توجه به اینکه انتظار می‌رود دولتمردان به مردم وعده‌های عملی ارائه کنند و با توجه به نامطمئن بودن درآمد ایران از منابع نفتی، اتکا به این درآمد برای پرداخت میزان ثابت و تعیین شده‌ای برای همه مردم تعهدی است که تحقق آن مورد سوال است. مشکل فزاینده دیگر در این باب پدیده افزایش جمعیت است که نیاز به افزایش روز افزون منابع مالی دارد که غیرعملی است. طرح توزیع مالکیت نفت از این جهت که نوسان قیمت را مستقیما به خود مردم انتقال می‌دهد، فاقد چنین ایرادی است.

موضوع قابل‌توجه دیگر، تقدم یا تاخر توزیع یارانه نقدی نسبت به واقعی‌سازی قیمت‌ها است. سوال مطرح شده این است که آیا دولت ابتدا قیمت‌ها را افزایش خواهد داد و پس از تامین منابع مالی لازم، همان مبلغ را بین مردم تقسیم خواهد کرد یا این که ابتدا به توزیع پول خواهد پرداخت و سپس قیمت‌ها را واقعی خواهد ساخت. در صورت اتخاذ روش اول، تدبیر مورد نظر برای جلوگیری از آسیب ناگهانی اولیه به اقشار کم‌درآمد چیست؟ و در صورت اتخاذ روش دوم، چه تدبیری برای کنترل تورم فزاینده ناشی از توزیع پول اندیشیده شده است و مهم‌تر از آن منبع مالی مورد نظر از کجا تامین خواهد شد. اینکه با واقعی‌سازی قیمت‌ها حدود ۲۰‌میلیارد‌دلار عاید دولت خواهد شد، چگونه محاسبه شده است و آیا در محاسبه این مقدار کاهش تقاضا در برابر افزایش قیمت در نظر گرفته شده است یا خیر.

ه) افزایش آگاهی عمومی و جلوگیری از برهم‌خوردن نظم عمومی

تجربه کشور تونس در مورد آشوب‌ها و اخلال‌های پس از آزادسازی قیمت‌ها، این کشور را برآن داشت تا از آن پس، قبل از برنامه‌های جامع در زمینه رفاه اجتماعی افکار عمومی را برای آنها آماده‌سازی کند و مدت‌ها قبل از اجرای آنها به تعلیم مردم از طریق رسانه‌ها و توجیه برنامه‌های اقتصادی خود بپردازد. چنین عملکردی از دولتمردان محترم ایران نیز انتظار می‌رود تا شاهد نارضایتی‌های عمومی و احیانا اختلال در نظم عمومی جامعه نباشیم.

و) حمایت از تولید‌کنندگان

در اثر سیاست‌های تثبیت قیمت در طول سالیان گذشته و ارائه یارانه‌های کلان در بخش انرژی، مصرف این کالاها به صورت ناکارا وارد چرخه تولید مصرف‌کنندگان شده است و در صورتی که آزاد‌سازی قیمت‌ها صورت پذیرد، این امر باعث افزایش ناگهانی هزینه این واحدها و ورشکستگی این مراکز می‌شود. از چنین واحدهای تولیدی می‌توان به صنعت تولید آجر اشاره کرد که از گاز طبیعی به فراوانی استفاده می‌کنند. طبیعی است که افزایش قیمت گاز باعث می‌شود تا بسیاری از این شرکت‌ها با جهش هزینه مواجه شوند و توانایی تطبیق با بازار را نداشته باشند. بنابراین توصیه می‌شود تا واقعی‌سازی قیمت‌ها به صورت تدریجی و پله‌پله صورت گیرد و همزمان از واحد‌های تولیدی حمایت‌های مختلف شود (به عنوان مثال بخشودگی مالیاتی) تا بخش‌های مهم تولیدی کشور از خطر نابودی مصونیت یافته و بتوانند خود را با قیمت‌های واقعی تطبیق دهند.

ز) اقتصاد سیاسی

مساله قابل‌توجه در زمینه طرح تحول اقتصادی توجه به نظام اقتصاد سیاسی است. در تمامی کشورهای دنیا در نظام اقتصاد سیاسی آن کشور، لابی‌های قدرت و افرادی وجود دارند که از اقتصاد دولتی سود می‌برند. این نهادها در برابر تغییر ساختار سیاسی کشور مقاومت می‌کنند. چنین مشکلی به ویژه در زمینه طرح انتقال مالکیت شرکت‌های توزیع‌کننده انرژی به مردم به چشم می‌خورد و طبیعی است که شاهد مقابله و کارشکنی‌های گسترده این نهادهای خاص و ایجاد موانع توسط آنها در راستای اجرای چنین طرح‌هایی باشیم. تحلیل دقیق‌تر در این زمینه از حوزه این مقاله فراتر است و به سیاست‌مداران و کارشناسان اقتصاد سیاسی واگذار می‌شود.

● جمع‌بندی

دولت برای هدفمندسازی یارانه‌ها نیازمند استفاده از ابزار کنترل قیمت می‌باشد. با واقعی‌سازی قیمت‌ها می‌توان به میزان قابل‌توجهی از مصرف بی رویه و کسری بودجه ناشی‌ از واردات بیش از حد جلوگیری کرد. با توجه به تجربه‌های کشور‌های مختلف در زمینه هدفمندسازی یارانه‌ها، چکیده این مقاله را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد:

- طرح توزیع نقدی یارانه‌‌ها روش مناسبی برای طرح تحول اقتصادی نیست. این روش باعث افزایش غیر‌قابل کنترل تورم در کوتاه‌مدت می‌شود و اجرای آن مستلزم هزینه‌های سنگین و روز افزون اجرایی است. در صورتی که میزان تخصیص یارانه به هر خانوار در این طرح بر اساس تعداد اعضای خانواده باشد، منجر به افزایش بی‌رویه جمعیت می‌شود. همچنین طرح مذکور به دلیل وجود پدیده نشت ناکارآمد است و باعث کاهش ساعات کاری و در نتیجه کاهش میزان تولیدات داخلی‌ می‌شود. علاوه بر آن، منبع مالی‌ قابل اطمینانی برای اجرای چنین طرحی وجود ندارد. همچنین قابل ذکر است که مکانیزم دریافت اطلاعات از مردم توسط فرم‌های مرکز آمار اقتصادی نبوده است و انتظار می‌رود که این اطلاعات مخدوش باشد. بنابراین چنین آماری برای دهک‌بندی افراد جامعه مناسب نیست و نمی‌توان بر اساس آن یارانه‌ها را توزیع کرد یا اقدام به قیمت‌گذاری تبعیضی کرد.

- طرح انتقال مالکیت شرکت‌های نفتی به مردم دارای معایب اقتصادی کمتری است، ولی این طرح نیز نامناسب است. چنین طرحی همانند توزیع نقدی یارانه‌ها منجر به کاهش ساعات کاری، کاهش تولید داخلی و‌ افزایش تورم در کوتاه‌مدت می‌شود. همچنین قابل اجرا بودن این طرح از لحاظ اقتصاد سیاسی مورد سوال است. موضوعات دیگری نیز در مورد این طرح وجود دارد که امیدواریم در مقالات بعدی به تفصیل به آنها بپردازیم. از جمله این موضوعات که اثرات مثبت چنین طرحی را خنثی می‌کند، این است که در این طرح مدیریت شرکت‌ها به مردم منتقل نمی‌شود و تنها سود حاصله آنها بین مردم توزیع می‌شود. به همین علت و با توجه به قابلیت افزایش نقدینگی در جامعه توسط دولت، چنین طرحی نمی‌تواند چندان موثر باشد.

- واقعی‌سازی قیمت‌ها باید به تدریج وبا حمایت از تولید‌کنندگان صورت پذیرد، تا جامعه بتواند در طول زمان، خود را با اثرات تورمی آن تطبیق دهد. یک طرح اقتصادی مناسب باید خودمحور باشد و بر اساس سلیقه مصرف افراد جامعه طراحی شود. پیشنهاد می‌شود که یارانه‌ها تنها به کالاهای با کیفیت پایین‌تر تعلق گیرند و کالاهای لوکس و با کیفیت بالاتر بر اساس قیمت واقعی خود عرضه گردند. همچنین برای واردات کالاهای با کیفیت بالاتر بایستی راه را هموار کرد تا بتوان با چنین سیاست‌هایی یارانه‌ها را با کم‌هزینه‌‌ترین روش به اقشار کم‌درآمد منتقل کرد. استفاده از طرح‌های پرداخت مشروط پول نیز روش موثری در جهت اختصاص بهینه یارانه‌ها به دهک‌های پایین به شمار می‌رود. این طرح‌ها علاوه بر آنکه فاقد اثرات نامطلوب بر تورم، جمعیت، تولید داخلی و غیره هستند، دارای کمترین میزان نشت می‌باشند و حتی می‌توانند در جهت رسیدن به دیگر اهداف مطلوب اجتماعی به کار روند.

پانوشت:

۱ - Game theory

۲ - Mechanism

۳ - Implementable

۴ - Desired Outcomes

۵ - Leakage

۶ - Truth-telling

۷ - Type

۸ - Deviation

۹ - Incentive

۱۰ - Conditional Cash Transfer (CCT)

منابع و ماخذ:

۱ - Ahmed, A., H. Bouis, and S. Ali. ۱۹۹۹. “Performance of the Egyptian Food Subsidy System: Distribution, Use, Leakage, Targeting and Cost-Effectiveness.” International Food Policy Research Institute, Washington D.C.

۲ - Processed Tuck, Laura, and Kathy Lindert. ۱۹۹۶. “From Universal Food Subsidies to a Self-Targeted Program: A Case Study in Tunisian Reform”. Discussion Paper ۳۵۱. Washington, D.C.: World Bank.

۳ - Lindert, Kathy, Anja Linder, Jason Hobbs, and Bénédicte de la Brière. ۲۰۰۶. “The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Familia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context”. Washington D.C. The World Bank.

۴ - دکترمسعود نیلی، ۸ مهر، ۱۳۸۷. پیشنهادی برای پرداخت یارانه انرژی و زمان مناسب اجرای طرح تحول اقتصادی، سایت رستاک.

سید رضا یوسفی

دانشجوی دکترای اقتصاد

دانشگاه تگزاس - آستین