پاشنه آشیل دولت تدبیر و امید

بررسی فساد و روش های پیشگیری آن

موضوع فساد در تمام ابعاد آن مساله‌ای است که می‌تواند باعث عدم موفقیت دولت جدید موسوم به دولت تدبیر و امید در اجرای برنامه‌ها و اهداف وعده داده شده به مردم شود. فساد همیشه با بی‌عدالتی و استثمار همراه است. فساد ناقض حقوق انسان‌ها و از عوامل مهم شکاف بین ملت و دولت‌ها است.

فساد را تنها بر حسب رشوه خواری، یا به طور خیلی کلی توصیف می‌کنند. در نتیجه، تعاریف فساد یا بسیار محدود است یا بسیار گسترده. فساد در حقیقت دارای علل و نتایج گسترده‌ای است. «با تغییر سریع جوامع، محدوده بین چیزی که فاسد است و چیزی که فاسد نیست همواره روشن نیست و عبارت فساد می‌تواند به طور گسترده‌ای به کار رود». یکی از دسته‌بندی‌های فساد، فساد کلان است که در مقابل فساد خرد قرار دارد. فساد کلان به فساد سران حکومت، وزیران و مقامات بالا اشاره می‌کند و معمولا مقادیر زیادی دارایی و مایملک را در‌بر‌می‌گیرد. فساد خرد یا کم و فساد خیابانی به انواع فسادی می‌گویند که مردم در مواجهه با مقامات عمومی و هنگام استفاده از خدمات عمومی تجربه می‌کنند( مثل بیمارستان‌ها، مدارس، مقامات مسوول صدور مجوز محلی، پلیس، ادارات دارایی و غیره).

فساد براساس نوع آن نیز طبقه‌بندی شده است. فساد سیاسی شامل قانون‌گذاران (پادشاهان، دیکتاتور‌ها، قانون‌گذاران) است که نقش خود را به‌عنوان قانون‌سازان و اعمال روش‌های سیاسی ایفا می‌کنند. این مقامات به دنبال رشوه‌گیری یا دریافت وجوه برای منافع سیاسی و شخصی و توجه به حامیانشان با هزینه منافع عمومی گسترده‌تر هستند. فساد اداری شامل استفاده از رشوه‌خواری و پارتی بازی برای کاهش مالیات‌ها، قانون گریزی و برنده شدن در قرارداد‌های خرید و فروش است. فساد صنفی میان تجارت‌های خصوصی وفروشندگان یا تدارک کنندگان خدمات خصوصی به وقوع می‌پیوندد. این نوع فساد شامل رفتار غیرقانونی مقامات صنفی برای به دست آوردن محرمانه پول است. فساد نهادی رفتار کسانی است که از موقعیت‌های سازمانی در جهت نفوذ در فرآیند‌ها و اقدامات سازمانی بهره‌برداری می‌کنند؛ مثل پرسنل مسوول حقوقی و اعضای قوه قضائیه. دیدگاه دیگر در تعریف فساد در حوزه‌های علمی است. در حوزه اقتصادی، به عنوان مثال، رابرت کلیتگارد فساد را بر حسب یک معادله تعریف می‌کند:.

فساد= قدرت انحصاری+ اراده اعمال قدرت – پاسخگویی

براساس رساله مبارزه با فساد سال ۱۹۹۹ آژانس بین المللی توسعه ایالات متحده (USAID)، فساد را می‌توان به شکل‌های مختلفی فرض نمود: فساد شامل تجاوز یک‌طرفه به حقوق دیگران توسط مقامات دولتی مثل اختلاس و خویشاوند‌سالاری و تخلف‌های مربوط به بازیگران ملی و خصوصی مثل رشوه خواری، اخاذی، کلاهبرداری. فساد هم در ادارات سیاسی و هم در دوایر اداری رخ می‌دهد و می‌تواند خرد یا کلان، سازمان یافته یا بدون سازماندهی باشد. بانک‌های توسعه و دیگر سازمان‌های ملی و بین‌المللی نیز به طور متفاوتی فساد را تعریف کرده‌اند. شاید کاربردی ترین تعریف از فساد تعریف سازمان شفافیت بین‌المللی باشد: فساد سوء‌استفاده از قدرت تفویض شده برای کسب منافع خصوصی است.

پیوند دادن فساد با حقوق بشر، تعریفی از فساد براساس قانون را ضروری می‌سازد. در حوزه قانونی، لفظ فساد معمولا برای گروه‌هایی که اعمال جنایتکارانه انجام می‌دهند به کار می‌رودکه مربوط می‌شود به تصور عمومی از سوء‌استفاده از قدرت تفویض شده.

با وجودی که دیدگاه‌های متفاوتی توسط کنوانسیون‌های بین‌المللی اتخاذ می‌شود، واضح است که در قانون، فساد یک اقدام کیفری فردی و قابل شناسایی در نظر گرفته نمی‌شود. هنگام رجوع به یک متن قانونی، فساد در راس دسته‌ای از اقدامات مجرمانه ویژه و متفاوت قرار دارد. بنابراین تعریف قانونی متناسب عبارت است از: فساد تعدادی از اقدامات مجرمانه تحت سرفصل فساد است. بنابراین تشخیص اقدامات مختلفی که تحت سرفصل کلی فساد می‌آید، ضروری است.

● اقدامات فساد‌آور رشوه

رشوه را می‌توان وعده، پیشنهاد یا هدیه یک مزیت ناحق، به یک مقام رسمی، یا درخواست یا قبول آن توسط یک مقام رسمی به طور مستقیم یا غیر مستقیم، به منظور اقدام یا خودداری از اقدام وی در انجام وظایف رسمی خود تعریف کرد. چندین شکل متفاوت از رشوه مشخص شده است. اقدام پیشنهاد به رشوه معمولا به عنوان رشوه‌خواری فعال و اقدام در قبول رشوه را رشوه‌خواری منفعل می‌گویند. به علاوه، تعریف رشوه‌خواری زمانی که مشمول یک مقام رسمی خارجی یا زمانی که منحصرا در بخش خصوصی اتفاق می‌افتد تغییر می‌کند. رشوه‌خواری مقامات رسمی خارجی و مقامات رسمی سازمان‌های بین‌المللی، رشوه‌خواری فراملی نیز نامیده می‌شود. رشوه در بخش خصوصی یا رشوه بخش خصوصی به خصوصی را می‌توان به عنوان تعهد، پیشنهاد یا دادن یک مزیت ناحق، به یک نهاد بخش خصوصی یا تقاضا یا قبول یک مزیت نا‌روا به وسیله هر شخص مسوولی یا کارمندی، در هر مقامی، به این منظور که وی را در شاخه‌ای از وظایفش به اقدام یا جلوگیری از اقدام وا‌دارد، تعریف کرد. مصادیق بسیاری برای مثال زدن رشوه و رشوه‌خواری در ادارات دولتی وجود دارد و مردم به‌طور روزانه با این موضوع سرو کار دارند. بنابر‌این مخاطبین می‌توانند خود مصادیق زیادی را در نظر بگیرند.

● اختلاس

اختلاس را می‌توان به عنوان غصب یا انحرافی دیگر به وسیله یک مقام رسمی دولتی برا اهدافی غیر مرتبط که آن مال برای آن در نظرگرفته شده، درجهت منافع خود یا منافع اشخاص و نهاد‌های دیگر، از هر وجوه یا مایملک عمومی یا اوراق بهادار یا هر چیز با‌ارزش دیگری که به امانت در اختیار مقام رسمی به خاطر موقعیت وی باشد، تعریف کرد. اختلاس می‌تواند در بخش خصوصی درحوزه اقتصادی، مالی یا فعالیت‌های تجاری رخ دهد. اختلاس سه هزار میلیارد تومانی مثال و مصداق روشنی برای همگان است که در دولت دهم به وقوع پیوسته است.

● رانت تجاری

تعهد، پیشنهاد یا دادن یک مزیت ناحق به هر مقام مسوول دولتی یا هر شخص دیگری یا درخواست یا قبول آن توسط یک مقام دولتی یا هر شخص دیگری، به طور مستقیم یا غیر مستقیم، به منظور آنکه مقام دولتی یا آن شخص از نفوذ واقعی یا فرضی خود با نیت به دست آوردن یک مزیت ناحق از یک اداره یا مرجع دولتی جهت محرک اصلی اقدام یا هر شخص دیگری تعریف کرد. استفاده از رانت تجاری نیز به شکل فعال آن (دادن یک مزیت در مبادله بارانت) و نوع منفعل آن (درخواست یا قبول مزیتی در مبادله با رانت) تقسیم می‌شود. رانت‌های اطلاعاتی و اقتصادی منافع و مزیت‌های ناحقی را برای افراد و ارگان‌ها در سال‌های گذشته فراهم کرده است که به بی‌‌عدالتی و شکاف میان طبقات مردم و ملت و دولت دامن زده است.

● سوءاستفاده از وظیفه یا موقعیت

اجرا یا عدم موفقیت در اجرای اقدامی، بر‌‌خلاف قانون، به‌وسیله یک مقام دولتی خارج از وظایفش، با هدف به دست آوردن یک مزیت ناحق برای خود یاشخص یا نهاد دیگری را سوء‌استفاده از موقعیت می‌گویند.

● تحصیل مال غیرمشروع

تحصیل مال غیر‌مشروع را می‌توان افزایش محسوس در مال یک مقام دولتی که نمی‌تواند نتیجه منطقی درآمد قانونی وی باشد، تعریف کرد. این بحث موضوعی مناقشه‌انگیز است. بعضی معتقدند جرم‌سازی در این زمینه‌ها تخلف از اصل برائت است و مسوولیت اثبات ادعا را معکوس می‌کند؛ در حالی که برخی تصمیمات قضایی دیدگاه معکوس را تفسیر می‌کند. طبق قانون اساسی بررسی اموال مسوولان قبل و بعد از مسوولیت الزامی است و از لوازم جلوگیری از تحصیل مال غیر‌مشروع است.

● فساد به عنوان ناقض حقوق بشر

در تحلیل فساد از نظر حقوق بشر با توجه به آسیب دیدن افراد بدیهی است که فساد، حقوق بشر را نقض می‌کند. گسترش فساد عدم دسترسی مردم به عدالت، نداشتن امنیت و نداشتن توان در کسب معیشت را به ذهن متبادر می‌کند. مقامات رسمی دادگاه و پلیس توجه بیشتری به رشوه دارند تا به قانون. بیمارستان‌ها در درمان مردم عادی کوتاهی می‌کنند و کارکنان پزشکی خدمات بهداشتی بهتر را به بیمارانی اختصاص می‌دهند که وجوه زیر میزی پرداخت کنند و کمبود وسایل پزشکی ناشی از قراردادهای فاسد در سطح مقامات بهداشتی است. خانواده‌های فقیر از تغذیه مناسب برخوردار نیستند؛ زیرا برنامه‌های تامین اجتماعی فاسد هستند یا حمایت از شبکه حمایتی به انحراف می‌رود. مدارس نمی‌توانند به دانش‌آموزان خود آموزش دقیق و سالمی ارائه دهند؛ زیرا بودجه آموزشی غارت می‌شود و در نتیجه دستمزد آموزگاران پرداخت نمی‌شود و کتاب و وسایل آموزشی خریداری نمی‌شود. کشاورزان و فروشندگان نمی‌توانند درآمدی از کار خود داشته باشند؛ زیرا مقامات ذی‌نفوذ محلی بخشی از محصول و فروش آنها را می‌گیرند. در بسیاری از موارد مثل اینها، فساد تبعیض را ترغیب می‌کند، مردم آسیب‌پذیر را از درآمد محروم می‌نماید و مردم را از رسیدن به حقوق سیاسی، مدنی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی خود باز‌می‌دارد.

از متن معاهدات سازمان ملل و کنوانسیون‌ها می‌توان به این نتیجه رسید که جایی که فساد گسترده باشد، دولت‌ها به مسوولیت‌های حقوق بشری خود عمل نمی‌کنند. بعضی از اسناد بین‌المللی فساد را حتی به‌عنوان جنایت علیه بشریت در نظر می‌گیرند، دسته‌ای از جنایات که شامل کشتار دسته‌جمعی و شکنجه می‌شود.

توجه به تاثیر فساد در حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی اهمیت ویژه‌ای دارد. دولت‌ها تحت قوانین حقوق بشر وظایف گسترده‌ای را در تامین یا تنظیم خدمات عمومی در ارتباط با بهداشت، مسکن، آب و آموزش و پرورش به عهده‌دار دارند. تامین این خدمات نیاز به معاملات و قرارداد‌های زیادی دارد که نه تنها فرصت‌هایی برای فساد فراهم می‌کند، بلکه تاثیر نامتناسبی روی گروه‌های آسیب پذیر و محروم و به ویژه زنان بر جای می‌گذارد. فساد گسترده در خدمات بهداشتی و آموزشی افراد ضعیف را از به دست آوردن بهداشت و آموزش خوب باز می‌دارد و استاندارد‌های زندگی و به ویژه فرصت‌های افراد ضعیف‌تر را کاهش می‌دهد.

● دولت یازدهم و راهکار‌های مبارزه با چالش فساد

دولت تدبیر و امید برای مبارزه با فساد در همه ابعاد آن نیاز به آسیب‌شناسی و سپس اجرای راهکار‌هایی مناسب دارد که در اینجا به چند مورد از این راهکار‌ها اشاره می‌شود:

۱. به رسمیت شناختن حقوق اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی مردم ایران.

۲. کوچک‌سازی و کارآمد‌سازی دولت به عنوان راهکار اصلی مبارزه با فساد؛ زیرا دولت بزرگ و نا‌کارآمد بزرگ‌ترین منشاء فساد است. حضور غیر‌ضروری دولت و نهاد‌های شبه‌دولتی در فعالیت‌های اقتصادی عامل مهمی در ایجاد فساد اقتصادی و اداری است و کاهش تصدی دولت منجر به کاهش فساد می‌شود.

۳. کنترل فساد کلان مقدم بر فساد خرد است. اولویت اصلی دولت در ریشه‌کن کردن فساد نیاز به عزم جدی در جلوگیری از بروز فساد کلان دارد.

۴. افزایش امکان دسترسی به اطلاعات شفاف برای همه مردم و جریان آزاد اطلاعات زمینه‌ساز کاهش فساد می‌شود.

۵. محوریت قانون به عنوان معیار و شاخص تعیین فساد بدون تفسیر به رای و اراده‌های شخصی و گروهی.

۶. آزاد‌سازی اقتصاد و حمایت از بخش خصوصی می‌تواند به اقتصاددولتی و رانتی و عدم شفافیت و فساد ناشی از آن پایان دهد.

۷. توسعه جامعه مدنی و رفع محدودیت‌های رسانه‌ها و مطبوعات به‌عنوان رکن چهارم دموکراسی می‌تواند به دولت در مبارزه با فساد در تمامی ابعاد آن کمک شایانی کند.

۸. نظارت منظم و دائمی بر دستگاه‌های اجرایی و دولتی در امور اقتصادی، مالی، اداری و برخورد قانونی با متخلفان در این دستگاه‌ها.

موارد بسیار دیگری را می‌توان با آسیب شناسی برای مبارزه با فساد بر‌شمرد. دولت تدبیر و امید در صورت عدم توجه به فساد و مبارزه با آن در مسیر دولت‌های قبلی قرار خواهد گرفت و این عدم توجه می‌تواند چالشی بزرگ و پاشنه آشیل این دولت باشد.

دکتر امیر هوشنگ میرکوشش

دکترای روابط بین‌الملل و استاد دانشگاه