تغییر پارادایم در صندوق تامین اجتماعی

اندوخته گذاری سرانجام صندوق های بازنشستگی

ایجاد شرایط رقابتی برای صندوق‌های بازنشستگی خواسته ذی‌نفعان اصلی این صندوق یعنی کارفرمایان، بیمه شدگان و دولت است

گروه مشاوران هیات مدیره تامین اجتماعی

پارادایم عبارت است از نگاه‌ها، پیش‌فرض‌ها، و باورهای ما نسبت به موضوعات. ویژگی اصلی پارادایم این است که با ایجاد یک چارچوب نگرشی، بر پیش‌فرض‌های انسان به شدت تاثیر می‌گذارد، تا حدی که پایبندان به پارادایم را از درک حقایق خارج از آن محروم می‌سازد.

این ویژگی موجب می‌شود نوآوری و خلاقیت در فضای پارادایم تنها به مرزهای آن محدود شود. هر پارادایم قواعدی را حاکم می‌سازد. در شرایطی که شاخص‌های تامین اجتماعی کشور در شرایطی حساس و بحرانی است، قواعد حاکم بر سازوکارهای فعلی باید از نوع تغییر پارادایم باشد در غیر این صورت تغییرات بنیادی و تحولی را نمی‌توان از آن انتظار داشت. به عبارت دیگر تکرار روند گذشته و استفاده از شیوه‌های متداول فعلی اثربخشی لازم را ندارد.

صندوق‌های بازنشستگی به دو روش کلی تامین مالی می‌شوند. یکی روش نقدی یا ارزیابی سالانه است که در این روش نرخ‌های حق بیمه باتوجه به هزینه‌های هر سال تعیین می‌شود و اندوخته‌گذاری ندارند. نوع دوم روش اندوخته‌گذاری است که در شروع کار صندوق و برای یک دوره زمانی نسبتا طولانی نرخ حق بیمه در سطح بالا و ثابت در نظر گرفته می‌شود و از محل مازادهای اولیه، ذخایری ایجاد می‌شود که باید سرمایه‌گذاری شده و در مرحله بلوغ و کهنسالی صندوق، کسری‌های آن را پوشش دهد. بنابراین هر یک از این دو شیوه قواعد متفاوتی را نیاز دارد. در نظام‌های پرداخت نقدی نرخ حق بیمه متغیر است و به‌طور متناوب افزایش می‌یابد. بنابراین سرمایه‌گذاری چندانی وجود ندارد، بلکه بخشی از منابع درآمدی به‌عنوان حاشیه اطمینان با نقدشوندگی بالا ذخیره می‌شود. در نظام‌های اندوخته‌گذار نرخ حق بیمه ثابت است. بنابراین سرمایه‌گذاری یک رکن اصلی است.

طبق ماده یک قانون تامین اجتماعی، صندوق تامین اجتماعی یک صندوق اندوخته‌گذار است که با دریافت حدود یک سوم از حقوق بیمه شونده پس از یک دوره مشخص ارائه خدماتی را به وی تضمین می‌کند. این درحالی است که عملکرد صندوق تامین اجتماعی عملا از نوع نقدی است و در طول سال‌های حیات خود بیش از ۹۰درصد از منابع بودجه خود را مستقیما از محل حق بیمه دریافتی تامین کرده است و اکنون نیز زیرساخت‌های لازم برای تامین بودجه از محل ذخایر سرمایه‌گذاری شده را ندارد.

نگاهی به سرنوشت صندوق‌هایی که راه صندوق تامین اجتماعی را رفته‌اند، نشان می‌دهد که اکثر آنها در دهه‌های ۸۰ و ۹۰ میلادی با ورشکستگی مواجه شده و ناگزیر نظام‌های خود را از روش نقدی به روش اندوخته‌گذاری تغییر داده‌اند. این مساله‌ در اروپا نیز رخ داده است. در واقع حکومت‌های مختلف همواره به وسواس کوشیده‌اند از نزدیک شدن به آن بپرهیزند: «کسری فزاینده صندوق‌های بیمه اجتماعی» یک نمونه آن یونان است. آقای یانیس ستورناراس (Yannis Stournaras)، مدیر موسسه پژوهش‌های اقتصاد IOBE، معتقد است که مساله بازنشستگی‌ها «عاملی محوری» است «که در میان مدت تحول اوضاع مالی کشور یونان را رقم ‌زده است». کسری صندوق عمومی بازنشستگی و بیمه درمانی، که منجر به دریافت حمایت میلیاردها یورو از دولت شده است و حتی تصویب مجموعه‌ای از مقررات و اعمال جریمه برای بازنشستگی‌های پیش از موعد (افزایش میانگین سن بازنشستگی کارمندان یونانی از۵/۶۱ سال به ۵/۶۳ سال)، اعمال قواعد سخت‌تری از سوی اتحادیه اروپا در این زمینه (به عقب راندن سن بازنشستگی هم در بخش خصوصی و هم در بخش دولتی به سن ۶۷ سال)، همه و همه این مسائل نتوانست جلوی وقوع بحران در یونان را بگیرد.

اجرای ماده ۲۸ قانون برنامه پنجم توسعه که به رقابتی شدن فضای کسب‌وکار صندوق‌های بازنشستگی می‌انجامد، اگرچه به ظاهر صندوق تامین اجتماعی را تهدید می‌کند، اما فرصتی برای پیشگیری از وقوع بحران است. این قانون قواعد بازی را تغییر داده و انتظارات مشتریان را نیز تغییر خواهد داد. به تصریح بند الف ماده ۲۸ قانون برنامه پنجم کشور«به منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‌های اجتماعی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق‌های بازنشستگی اعم از خصوصی، عمومی، تعاونی یا دولتی اجازه داده می‌شود صندوق‌های بازنشستگی خصوصی با رعایت تضمین حقوق بیمه‌شدگان و بازنشستگان صندوق مربوطه حداقل به مدت ده سال بر اساس آیین نامه‌ای که به تصویب هیات وزیران می‌رسد، ایجاد شود». بنابراین ایجاد شرایط رقابتی برای صندوق‌های بازنشستگی خواسته ذی‌نفعان اصلی این صندوق یعنی کارفرمایان، بیمه شدگان و دولت است. این رویداد نقطه عطفی برای تغییر پارادایم است.

ظاهر امر این است که صندوق تامین اجتماعی قبل از سال ۱۳۵۴ به روش نقدی یعنی برابری مصارف و منابع در هر سال اداره می‌شد؛ اما با تصویب قانون تامین اجتماعی و افزایش نرخ حق بیمه از ۱۸درصد به ۳۰ درصد روش تامین مالی به روش اندوخته‌گذاری تغییر کرد. بنابراین پس از سال ۱۳۵۴ باید دید حاکم برصندوق که نقدی بود، به اندوخته‌گذاری تغییر می‌کرد؛ اما با توجه به فرهنگ سازمانی و اینرسی که در روش قبلی بود و همچنین بروز انقلاب اسلامی و التهابات ناشی از آن و وقوع جنگ تحمیلی، توجه به مقوله تامین اجتماعی نظیر خیلی موضوعات دیگر در اولویت‌های بعدی کشور قرار گرفت و نگرش قبلی حاکم بر صندوق که روش نقدی بود ادامه یافت و سیستم سخاوتمندانه‌ای که به اتکای ذخایر عظیم دوران جوانی صندوق حاکم شده بود پذیرای طرح‌های حمایتی بسیاری شد. این‌گونه تحمیل‌ها که خارج از چارچوب پارادایم نظام اندوخته‌گذاری و رسالت اصلی کسب و کار بیمه‌‌ای صندوق بوده است، موجب عدم توجه به مقوله سرمایه‌گذاری و مدیریت ذخایر آن شده و امروز صندوق تامین اجتماعی را با تعهداتی عظیم و بدون پشتوانه مواجه کرده است.

صندوق تامین اجتماعی باید از سال ۱۳۵۴ برنامه مشخصی را برای حوزه سرمایه‌گذاری خود تنظیم و به مرحله اجرا می‌گذاشت. اما هنوز هم دیر نشده است، از آنجا که ملاک باید تراز تعهدات باشد و نه تراز مالی، مدیران ارشد این صندوق باید این موضوع را مدیریت کرده و در این خصوص تمام ظرفیت‌ صندوق را معطوف سرمایه‌گذاری کنند. بنابراین مهم‌ترین الزام این است که ماهیت کسب‌و‌کار بیمه‌‌ای تامین اجتماعی از روش نقدی به اندوخته‌گذاری تغییر یابد.

حال توجه به این مساله‌ مهم است که همواره یکی از موانع تغییر پارادایم برداشت‌های نادرست از قواعد جدید است. در اینجا هم برداشت‌های نادرست از ماهیت کسب وکار بیمه تامین اجتماعی تهدیدی جدی است. برخی از مهم‌ترین این برداشت‌های نادرست عبارتند از:

۱. قانون اعداد بزرگ:

بر‌اساس این قانون افزایش تعداد بیمه شده ریسک را کاهش می‌دهد. این قانون در مورد بیمه‌های تجاری صحت دارد؛ چرا‌که پرداخت غرامت به بیمه‌شدگان قطعی نیست، بلکه محتمل است (مانند بیمه شخص ثالث). در بیمه تامین اجتماعی با افزایش تعداد بیمه شده حجم تعهدات نیز افزایش می‌یابد بنابراین بزرگ شدن تامین اجتماعی به معنای ثروتمند شدن یا کاهش ریسک آن نیست.

۲. انحصار صندوق تامین اجتماعی:

به‌رغم انتظار ذی‌نفعان مختلف و در راس آنها آحاد جامعه و الزام ماده ۲۸ قانون برنامه پنجم توسعه کشور مبنی بر آزاد شدن کسب‌وکار بیمه‌های بازنشستگی، کماکان تصور حاکم این است که انحصار صندوق تامین اجتماعی غیر قابل شکستن است.

۳. درک نادرست از تضمین دولت در قبال تعهدات

یکی از مهم‌ترین توجیهات برای بی‌توجهی به بحران پنهان موجود دلبستگی به تضمین دولت برای بازپرداخت تعهدات است. اگرچه تضمین دولت در این مقوله وجود داشته و دارد؛ اما اولا این تضمین به معنای جدی نگرفتن معضلات موجود نیست و ثانیا در صورت بروز بحران حتی دولت هم دچار چالش جدی خواهد شد. نمونه بارز این مساله وضعیت کشورهای اروپایی همچون یونان در عدم توان دولت برای حل بحران است.

۴. اعتقاد به کارکرد صرفا اجتماعی برای صندوق

متاسفانه تمرکز اصلی صندوق تامین اجتماعی بر حوزه‌های هزینه محور است. بخش عمده منابع، زیرساخت‌ها و سازوکارهای موجود با هدف اجرای بیمه‌های حمایتی و صرف هزینه‌های درمان و بازنشستگی است. این درحالی است که اساسا موضوعی همچون تولید خدمات درمانی جزو وظایف این صندوق نیست.

۵. نقش حاشیه‌‌ای و احتیاطی برای حوزه سرمایه‌گذاری

فرآیند مدیریت سرمایه‌گذاری در صندوق تامین اجتماعی در مقایسه با کارکرد آن در صندوق‌های بازنشستگی بسیار ضعیف است. صندوق تامین اجتماعی و به تبع آن معاونت اقتصادی و برنامه‌ریزی هیچ استراتژی رسمی و مدونی که مبنای طرح‌ریزی ساختار مدیریت سرمایه‌گذاری باشد، ندارد.

شستا نیز هیچ سند استراتژی رسمی و مدونی برای راهبری شرکت‌های زیرمجموعه(هلدینگ‌ها) ندارد. این امر سبب شده است که شستا نقش چندان متفاوتی نسبت به معاونت اقتصادی صندوق تامین اجتماعی ایفا نکرده، تنها یک لایه سازمانی اضافه و در نتیجه افزایش هزینه‌ کل را به صندوق تحمیل کند. عملکرد ضعیف شرکت‌های زیرمجموعه در مقایسه با منابع عظیم در اختیار نتیجه این ضعف فرآیندی است.

● نتیجه‌گیری

صندوق تامین اجتماعی ایران از ماموریت اصلی کسب وکار بیمه فاصله زیادی گرفته است؛ چرا که موفقیت کسب‌وکار بیمه در گرو مدیریت بهینه ذخایر و تمرکز بر راهبردهای سرمایه‌گذاری است؛ در حالی که اکنون صندوق تامین اجتماعی بر حوزه‌های بیمه و درمان تمرکز دارد و ثروت آفرینی از طریق مدیریت سرمایه‌گذاری در حاشیه است. با توجه به شرایط محیطی و مقتضیات حاکم بر صندوق تامین اجتماعی و وجود بحران‌های بالقوه ناشی از کسری نسبت تعهدات به ذخایر، الزامات قانونی برنامه پنجم توسعه کشور، تراز منفی نقدینگی، فزاینده بودن نرخ افزایش مصارف به منابع و ... اجرای تحولات راهبردی و تغییرات پارادایمیک، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.