۲۸ مرداد چگونه مسیر توسعه ایران را تغییر داد؟ | پشت پرده تغییر رابطه نفت و دولت در ایران | میراث اقتصادی ۲۸ مرداد، نه شکست بود نه موفقیت مطلق!

شادی معرفتی در هفته نامه تجارت فردا نوشت: به این ترتیب، ۲۸ مرداد فقط پول نفت را به اقتصاد ایران بازنگرداند؛ مناسبات نفت، دولت و توسعه را نیز تغییر داد. اما این تحول یک پرسش اساسی را پیش می‌کشد: آیا درآمدهای تازه نفتی و سرمایه‌گذاری‌های گسترده، ایران را در مسیر صنعتی شدن و رشد پایدار انداخت، یا همزمان دولتی نفتی‌تر و متمرکزتر ساخت که بخش مهمی از قدرت اقتصادی خود را از جامعه مستقل می‌کرد؟ پاسخ به این پرسش، برای فهم الگویی از توسعه اهمیت دارد که اقتصاد ایران در دهه‌های بعد براساس آن پیش رفت. توسعه؛ پیش و پس از ۲۸ مرداد

اگر وقایع ۲۸ مرداد را نقطه پایان دولت مصدق بدانیم، بخش مهمی از معنای اقتصادی آن دوره را از دست داده‌ایم. اهمیت این واقعه برای اقتصاد ایران را باید کمی پیش‌تر جست‌وجو کرد؛ در همان لحظه‌ای که دولت برای نخستین‌بار کوشید توسعه را از مجموعه‌ای اقدامات پراکنده به پروژه‌ای منظم و ساختارمند تبدیل کند. ایده برنامه‌ریزی اقتصادی اما محصول کودتا نبود.

پس از جنگ جهانی دوم، توسعه بیش از گذشته به مسئله‌ای دولتی تبدیل شد و در سال 1328، با تاسیس سازمان برنامه، نخستین تلاش جدی برای طراحی یک برنامه هفت‌ساله شکل گرفت؛ برنامه‌ای که قرار بود با تکیه بر درآمدهای نفتی و منابع داخلی، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های اقتصادی ایران را شتاب بخشد.

اما در همان نخستین تجربه، تناقضی بنیادین خود را نشان داد: ایران برنامه داشت، اما پول اجرای آن را نداشت. برای برنامه هفت‌ساله اول، حدود 21 میلیارد ریال اعتبار پیش‌بینی شده بود که بخش مهمی از آن قرار بود از درآمد نفت تامین شود. ملی شدن صنعت نفت و سپس توقف درآمدهای نفتی، این ستون مالی را فرو ریخت.

سازمان برنامه که قرار بود موتور توسعه باشد، در میانه راه با کمبود منابع مواجه شد و در پایان دوره اسمی برنامه اول، فقط حدود 1/4 میلیارد ریال، یعنی نزدیک به 16 درصد رقم پیش‌بینی‌شده، تحقق یافته بود. از همین‌رو، بحران اقتصادی سال‌های نخست دهه 30 خورشیدی را نمی‌توان فقط بحران دولت مصدق یا حتی بحران فروش نفت دانست؛ این بحران، نخستین آزمون ایران برای تامین مالی توسعه نیز بود.

تجربه برنامه اول نشان داد که داشتن نقشه توسعه کافی نیست. جاده، سد، نیروگاه و کارخانه، پیش از آنکه به مهندس و مدیر نیاز داشته باشند، به منابع مالی پایدار نیاز دارند. در اقتصادی که پایه مالیاتی آن ضعیف بود و سرمایه داخلی نیز توان پاسخگویی به حجم سرمایه‌گذاری مورد نیاز را نداشت، نفت نخستین و گاهی تنها منبع برای تامین هزینه‌های توسعه به‌شمار می‌رفت. بنابراین اهمیت اقتصادی کودتا را باید نه در آغاز ایده توسعه، بلکه در تغییر رابطه نفت و توسعه جست‌وجو کرد.

پس از عقد قرارداد کنسرسیوم در 1333 و بازگشت درآمدهای نفتی، مسئله دولت دیگر فقط تامین منابع برای اجرای برنامه نبود، بلکه چگونگی سازمان‌دهی منابع در اختیار برای توسعه و شیوه تخصیص و توزیع ثروت بود. این تغییر، آغاز فصل تازه‌ای در اقتصاد ایران بود: برنامه‌ریزی پیش از کودتا آغاز شده بود؛ آنچه پس از کودتا تغییر کرد، امکان مالی و شیوه توزیع منابع بود. نفت دوباره قرار بود پول توسعه را تامین کند؛ اما هنوز یک پرسش اساسی بی‌پاسخ مانده بود: کدام نهاد یا سازمان باید بانی توسعه باشد؟ کنسرسیوم و تحول در توسعه

پس از کودتای 28 مرداد، مسئله نفت دیگر فقط مسئله مالکیت نبود؛ مسئله این بود که چگونه صنعتی که ستون مالی اقتصاد ایران به‌شمار می‌رفت، دوباره به چرخه تولید و صادرات بازگردد. قرارداد کنسرسیوم که در شهریورماه 1333 به امضای طرفین رسید، پاسخی به همین نیاز بود. کنسرسیومی متشکل از شرکت‌های بریتانیایی، آمریکایی، هلندی و فرانسوی که اداره تولید، پالایش و صادرات نفت ایران را در دست گرفت.

مالکیت حقوقی تاسیسات نفتی به ایران تعلق گرفت، اما بهره‌برداری از صنعت نفت برای سال‌ها در اختیار شرکت‌های عضو کنسرسیوم قرار گرفت. براساس توافق جدید، الگوی تقسیم سود 50-50 پذیرفته شد و درآمد ایران از نفت، به سطحی رسید که می‌توانست دوباره صنعت نفت را به منبع اصلی تامین مالی اقتصاد ایران بدل کند. مهم‌تر از ارقام قرارداد، چیزی بود که در پی آن رخ داد: تولید نفت افزایش یافت و درآمد دولت نیز به‌سرعت بالا رفت. درآمد نفتی دولت به‌سرعت رشد کرد و از حدود 90 میلیون دلار در سال 1955 به 285 میلیون دلار در سال 1960 رسید.

این ارقام ظرفیت و توان دولت را بالا بردند. در سال‌های بحران نفت، برنامه توسعه بدون پشتوانه مالی مانده بود؛ اما اکنون منابعی در اختیار دولت قرار گرفته بود که می‌توانست سرمایه‌گذاری‌های کلان و بلندمدت را تامین کند. براساس اسناد همان دوره، درآمدهای نفتی حاصل از توافق، به پایه اصلی بازسازی و توسعه اقتصادی ایران تبدیل شدند. به این ترتیب، نفت امکان مالی توسعه را در واقعیت فراهم کرد. اما اهمیت کنسرسیوم در همین‌جا تمام نمی‌شد.

با بازگشت درآمد نفت، رابطه مالی دولت و اقتصاد ایران نیز تغییر کرد. پیش از بحران نفت، دولت برای تامین هزینه‌های خود ناچار بود بیش از پیش به منابع داخلی تکیه کند؛ اما با عقد این قرارداد، درآمد نفت به یکی از ستون‌های اصلی درآمد دولت تبدیل شد و سهم نفت از درآمدهای دولت که در سال‌های پیش از بحران حدود 15 تا 16 درصد بود، در سال‌های 1955 تا 1957 به حدود 45 درصد رسید. دولت ایران اکنون منبعی در اختیار داشت که می‌توانست بدون اتکا به ظرفیت محدود مالیاتی کشور، سرمایه‌گذاری‌های عمومی را گسترش دهد.

جاده، سد، نیروگاه، کارخانه و شبکه‌های زیربنایی، همه می‌توانستند از محل درآمدی تامین شوند که خارج از چرخه اقتصاد داخلی تامین می‌شد و دولت کم‌کم به بزرگ‌ترین بنگاه اقتصادی تبدیل می‌شد. درست در همین نقطه، تناقض شکل می‌گرفت. نفتی که قرار بود منابع توسعه را فراهم کند، با افزایش سهم درآمدهای دولت، رابطه مالی دولت با جامعه را تغییر داد. هرچه هزینه‌های دولت بیشتر از طریق نفت تامین می‌شد، کمتر به مالیات نیاز داشت و نفت، آرام‌آرام، از یک منبع درآمد به تکیه‌گاه مالی دولت بدل شد؛ و با افزایش سهم آن در دهه‌های بعد، رابطه مالی دولت و جامعه نیز تغییر کرد. این همان مسیری بود که درنهایت به شکل‌گیری دولت رانتیر در ایران انجامید.

از این منظر، کنسرسیوم را باید فراتر از یک توافق نفتی مشاهده کرد. کودتا و پس از آن کنسرسیوم، رابطه تازه‌ای میان نفت، دولت و توسعه برقرار کردند: نفت دوباره جریان یافت، دولت ثروتمندتر شد و برنامه‌های عمرانی امکان اجرا پیدا کردند و پرسش جدید این بود که چه کسی قرار است متولی تبدیل این ثروت به توسعه باشد؟ در نیمه دوم دهه 30، پاسخ این پرسش در سازمان برنامه و تکنوکرات‌های نسل جدید جست‌وجو شد؛ نسلی که قرار بود درآمد نفت را به برنامه‌ای برای توسعه کشور تبدیل کند. چه کسی تصمیم می‌گیرد؟

بازگشت پول نفت به چرخ توسعه، این پرسش را مطرح کرد که چگونه باید این پول را به توسعه تبدیل کرد؟ درآمد نفت، به‌خودی خود نه جاده می‌ساخت، نه نیروگاه و نه کارخانه. برای تبدیل ثروت زیرزمینی به سرمایه و زیرساخت، نهادی لازم بود که منابع را تخصیص دهد، اولویت‌ها را تعیین کند، در برابر فشارهای سیاسی و دستگاه‌های اجرایی مقاومت کند و تنها در برابر دربار پاسخگو باشد. سازمان برنامه و ابوالحسن ابتهاج پاسخ به این نیاز بود.

ابتهاج در شهریور ۱۳۳۳، درست همزمان با نهایی شدن مذاکرات کنسرسیوم، عهده‌دار ریاست سازمان برنامه شد. خاطرات او تصویری گویا از وضعیت آن روزها ترسیم می‌کند: سازمانی که قرار بود موتور توسعه کشور باشد، خود با کمبود شدید منابع دست‌وپنجه نرم می‌کرد. ابتهاج بعدها روایت می‌کند که هنگام ورودش به سازمان برنامه، حتی برای اجرای بسیاری از طرح‌های عمرانی پول کافی در اختیار نداشتند. خاطرات ابتهاج، این واقعیت مهم را برملا می‌کند که میان پول نفت و دولت توسعه‌گرا فاصله‌ای جدی وجود داشت.

ایران پس از بحران نفت، تنها به درآمد تازه نیاز نداشت؛ به نهادی نیاز داشت که بتواند این درآمد را به سرمایه‌گذاری مولد تبدیل کند. ابتهاج تلاش کرد سازمان برنامه را از یک دستگاه اجرایی گرفتار در فهرست پایان‌ناپذیر طرح‌ها، به نهادی تخصصی برای برنامه‌ریزی و تخصیص منابع تبدیل کند. جذب نیروهای متخصص و تقویت بخش‌های اقتصادی و فنی در همین راستا بود. صفی اصفیا در بخش فنی و خداداد فرمانفرمائیان در حوزه اقتصادی، از جمله نیروهایی بودند که در این دوره به سازمان برنامه پیوستند. هدف، ساختن دستگاهی بود که بتواند به‌جای واکنش به خواسته‌های روزمره دستگاه‌های دولتی و درگیر شدن با آنها، درباره اولویت‌های توسعه تصمیم بگیرد. اما مسئله خیلی زود سیاسی شد.

چه کسی باید درباره پول نفت تصمیم می‌گرفت؛ دولت، وزارتخانه‌ها؟، یا سازمانی برنامه که خود را متولی تشخیص اولویت‌های توسعه می‌دانست؟ ابتهاج پاسخ روشنی داشت: سازمان برنامه باید تا حد امکان از فشارهای روزمره سیاسی و دستگاه‌های اجرایی مستقل باشد. از نگاه او، اگر منابع نفتی قرار بود صرف پروژه‌هایی شود که هر وزارتخانه یا مقام سیاسی براساس ملاحظات خود مطالبه می‌کند، برنامه‌ریزی معنای خود را از دست می‌داد. به همین دلیل، تقویت سازمان برنامه برای او تلاشی برای تغییر شیوه تصمیم‌گیری درباره ثروت نفتی کشور بود.

اختلاف دیگر بر سر چند پروژه یا چند میلیارد ریال نبود؛ بر سر حق تصمیم‌گیری درباره آینده اقتصاد کشور بود. خاطرات ابتهاج و اسناد دوره ریاست او نشان می‌دهد که او می‌کوشید سازمان برنامه را در برابر وزارتخانه‌ها و خواسته‌های سیاسی به نهادی مقتدر تبدیل کند. او بعدها نیز از حمایت شاه از استقلال سازمان برنامه سخن گفت؛ روایتی که به فهم چرایی تنش میان ابتهاج، دولت و دربار کمک می‌کند. به این ترتیب، در سال‌های پس از کودتا اتفاقی مهم رخ داد و سازمان برنامه را به نهادی تبدیل کرد که قرار بود درآمد نفت را از یک رقم در حساب‌های دولت، به سد و نیروگاه، جاده و کارخانه و شبکه‌های زیربنایی تبدیل کند.

هرچه منابع نفتی بیشتر می‌شد، سازمانی که اختیار تخصیص آنها را داشت قدرتمندتر می‌شد؛ و هرچه سازمان برنامه قدرت بیشتری می‌گرفت، تعارض آن با وزارتخانه‌ها و دولت نیز شدت می‌یافت. بنابراین، مسئله توسعه در ایران به چگونگی توزیع قدرت بر سر سرمایه تبدیل شد. ابتهاج می‌خواست نفت را به برنامه تبدیل کند. اما تجربه سال‌های بعد نشان داد که در اقتصاد نفتی، پرسش تعیین‌کننده فقط این نیست که «چقدر پول داریم؟»؛ پرسش مهم‌تر این است که «چه کسی تصمیم می‌گیرد این پول کجا خرج شود؟». برنامه‌ریزی یا پروژه‌سازی؟

برنامه دوم عمرانی از مهر 1334 آغاز شد و قرار بود منابع مالی تازه را در مقیاسی بزرگ وارد اقتصاد ایران کند. اما این برنامه بیش از آنکه نقشه‌ای جامع برای دگرگون کردن ساختار اقتصاد ایران باشد، مجموعه‌ای از پروژه‌های بزرگ بود که بخش مهمی از آنها زیر نظر سازمان برنامه اجرا می‌شد. این پروژه‌ها چهره اقتصاد ایران را تغییر دادند. راه‌آهن توسعه یافت، ساخت سدهای بزرگ در دستور کار قرار گرفت، شبکه‌های آب و برق گسترش پیدا کرد و سرمایه‌گذاری در کشاورزی و زیرساخت‌های شهری افزایش یافت.

پول نفت برای نخستین‌بار در مقیاسی محسوس به توسعه قابل رویت تبدیل می‌شد؛ به سد و نیروگاه، راه و شبکه آب و برق. گزارش‌های بانک جهانی از آن دوره نشان می‌دهند که افزایش درآمدهای نفتی، همراه با ورود سرمایه خارجی به بخش عمومی، سطح واردات و سرمایه‌گذاری داخلی را افزایش داد و اقتصاد ایران در بخش بزرگی از دوره برنامه دوم با نرخ رشدی حدود شش درصد در سال حرکت کرد. درآمد نفت در فاصله سال‌های ۱۳۳۵ تا ۱۳۴۰ بیش از دو برابر شد و به یکی از مهم‌ترین نیروهای محرک اقتصاد تبدیل شد.

البته نباید از خاطر برد که هر پروژه عمرانی را نمی‌توان معادل توسعه در نظر گرفت. سد، جاده و کارخانه می‌توانند اقتصاد را تغییر دهند، اما الزاماً به‌معنای وجود یک برنامه توسعه منسجم نیستند. ارزیابی‌های تخصصی از برنامه دوم نشان می‌دهد که این برنامه از یک هدف جامع و روش روشن برای تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری برخوردار نبود. شاید بهتر باشد که بگوییم برنامه دوم نه آغاز یک اقتصاد برنامه‌ریزی‌شده، بلکه آغاز دولتی پروژه‌ساز بود که برای نخستین‌بار به‌‌صورت گسترده در اقتصاد مداخله می‌کرد.

این مداخله، البته، پیامدهایی هم داشت. زیرساخت‌هایی ساخته شد که بعدها به پایه‌ای برای صنعتی شدن و گسترش شهرنشینی تبدیل شد و اقتصاد ایران از رکود و تنگنای سال‌های بحران نفت فاصله گرفت. پشت این موفقیت، تحول دیگری نیز در حال شکل‌گیری بود. سازمان برنامه به یکی از مهم‌ترین مجاری تخصیص منابع نفتی و در نتیجه یکی از کانون‌های قدرت اقتصادی تبدیل شد. هر سد، جاده یا کارخانه، تصمیمی درباره شیوه هزینه‌کرد ثروت نفت بود و اختلاف بر سر برنامه‌ریزی، نزاع بر سر حق تصمیم‌گیری بود.

با افزایش درآمدهای نفتی، ایران باید یاد می‌گرفت که چگونه این ثروت را هزینه کند؟ این پرسش به‌تدریج از سازمان برنامه فراتر رفت و به قلب ساختار سیاسی رسید: آیا توسعه باید نتیجه تصمیم کارشناسان باشد یا تابع اولویت‌های قدرت سیاسی؟ در نیمه دوم دهه ۱۳۳۰ هنوز پاسخ این پرسش روشن نبود.

ایران رشد کرد، زیرساخت ساخت و اقتصادش را از سال‌های بحران بیرون کشید؛ اما همزمان، الگوی تازه‌ای از توسعه شکل گرفت که در آن نفت منبع اصلی سرمایه، دولت بازیگر اصلی و تصمیم‌گیری متمرکز، شرط پیشبرد پروژه‌ها بود. همین الگو بود که در دهه‌های بعد بزرگ‌تر و پرقدرت‌تر شد و سرانجام رابطه میان نفت، دولت و توسعه را به یکی از بنیادی‌ترین مشکلات اقتصاد ایران تبدیل کرد. توسعه با پول نفت

کودتا، آغاز ایده توسعه در ایران نبود؛ برنامه‌ریزی اقتصادی از اواخر دهه قبل آغاز شده بود. آنچه پس از کودتا تغییر کرد، منبع مالی، میزان ثروت و سازوکار اجرای توسعه بود. با بازگشت نفت، دولت توانست پروژه‌های بزرگ را تامین مالی کند و درآمد نفت به سد، راه، برق، زیرساخت و پروژه‌های عمرانی تبدیل شد و سازمان برنامه حلقه اتصال نفت و توسعه بود.

اما همین موفقیت، تناقضی تازه به وجود آورد: دولتی که با نفت توانسته بود توسعه را تامین مالی کند، خود نیز به نفت وابسته‌تر شد. میراث اقتصادی ۲۸ مرداد، نه شکست بود و نه موفقیت مطلق. رشد اقتصادی واقعاً رخ داد، اما در قالب الگویی که موتور مالی آن خارج از اقتصاد داخلی و مرکز تصمیم‌گیری آن در دولت متمرکز بود. ۲۸ مرداد نقطه آغاز رابطه‌ای تازه میان نفت و قدرت بود؛ نفت پول توسعه را فراهم کرد و دولت متولی توسعه شد. اما هرچه دولت بزرگ‌تر و نیرومندتر شد، وابستگی‌اش به نفت نیز بیشتر شد و پارادوکس اقتصاد ایران همین‌جا شکل گرفت. نفت دولت را برای ساختن ایران قدرتمندتر کرد، اما آن را در مسیر تمامیت‌خواهی پیش برد.

  همچنین بخوانید هشدار درباره پولشویی با رمز ارز/ مطالبات گندمکاران به کجا رسید؟ اسناد وزارت خارجه آمریکا از روند کودتا علیه دولت مصدق/ کودتا در دو ضربه شوک پیروزی ترامپ در انتخابات به فروش نفت ایران درآمد نفتی از دست رفته در دهه ۹۰