تضمین سرمایه گذاری

کالبدشکافی قوانین حاکم بر مناطق آزاد

مناطق آزاد اساساً برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال تکنولوژی و رشد و رونق اقتصادی ایجاد می‌گردند. برخی از اقتصاددانان معتقدند که کشورهای ایجادکننده منطقه آزاد باید فقط جذب سرمایه‌های خارجی را مورد توجه قرار دهند. اهداف دیگر از قبیل اشتغال، توسعه صادرات... از آثار تبعی دستیابی به این هدف می‌باشد. به این منظور کشورهای مختلف اقدامات متعددی را در جهت دستیابی به هدف جذب سرمایه خارجی به‌کار می‌برند که البته این اقدامات بسته به شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور ایجادکننده منطقه آزاد بعضاً متفاوت است. کشورها با استفاده از روش‌هائی مانند ایجاد امنیت برای سرمایه‌گذاری، مقررات‌زدائی و تسهیل مقررات دست و پاگیر اداری و فراهم کردن محیطی که تا حدود زیادی با ثبات سیاسی و اقتصادی و تضمین‌های لازم همراه است، درصدد نیل به اهداف مذکور برمی‌آیند.

اما به‌کار بستن تمهیدات قانونی از مهم‌ترین اقدامات آن کشورها می‌باشد.

● مقررات زدائی در قوانین برای مناطق آزاد کشور

بررسی تطبیق قوانین و مقررات مناطق آزاد صنعتی و تجاری ایران با مناطق مشابه در سایر نقاط دنیا ما را به شناخت و درک نقاط قوت و ضعف عملکرد خودمان هدایت می‌کند.

مناطق آزاد دنیا بیشترین شهرت خود را مدیون معافیت‌های مالیاتی و گمرکی برای ورود کالاها و خدمات، عمدتاً مواد اولیه و واسطه و صدور کالاها و خدمات هستند. به همین ترتیب بانک جهانی در تعریفی از مناطق آزاد آورده است که ”منطقه آزاد تجاری قلمرو معینی است که غالباً در داخل یا مجاورت یک بندر واقع شده و در آن تجارت آزاد با سایر نقاط جهان مجاز شناخته شده است، چنانکه می‌توان کالاها را بدون پرداخت حقوق و عوارض گمرکی از این مناطق صادر یا به این مناطق وارد و آنها را برای مدتی در انبار ذخیره و در صورت لزوم بسته‌بندی و به‌طور مجدد صادر کرد (برنامه، سال پنجم ۱۳۸۵، ص ۱۰). گاهی مناطق مشابهی با عناوین ”ویژه“ یا ”پردازش صادرات“ یا... ایجاد شده است که در برخی خصوصیات با مناطق آزاد مشابهت دارند. بیشتر مردم دنیا و دست‌اندرکاران مسائل مناطق آزاد نیز درست و یا غلط این مناطق را با معافیت‌های قانونی که از آن برخوردارند، می‌شناسند. بخشی از کارشناسان آشنا به مسائل مناطق آزاد وجود چنین مزیتی را مهم‌ترین زمینه رشد این مناطق و عامل اساسی جذب سرمایه‌های خارجی به این مناطق می‌دانند.

اصولاً مناطق پردازش صادرات به منظور تأمین اهداف برنامه‌های توسعه صادرات برای اولین‌بار در قرن هجدهم شکل گرفت و اهداف سیاسی از تأسیس این مناطق صادرات مجدد و تشویق صادرات صنعتی، ورود به بازارهای جهانی، تحصیل ارز، ایجاد اشتغال، انتقال تکنولوژی و در نهایت توسعه اقتصادی کشورهای در حال توسعه بود.

در راستای این اهداف، اجازه ورود و صدور کالا بدون پرداخت عوارض گمرکی صادر می‌شد. اگر چه مقررات و محرک‌ها در مناطق پردازش صادرات در کشورهای مختلف، متفاوت بوده ولی تقریباً همگی براساس یک چارچوب شکل گرفته‌اند تا به هدف جذب سرمایه‌های خارجی نائل شوند و به این منظور از محرک‌های مالیاتی، معافیت عوارض گمرکی برای سرمایه‌گذاران خارجی، تسهیلات ویژه پولی و بانکی و... استفاده شده است.

این موضوع در قانون مناطق آزاد کشور نیز مورد توجه قرار گرفته است.

● علل عدم موفقیت مناطق آزاد در جذب سرمایه‌گذاری خارجی

به منظور یافتن دلایل این عدم موفقیت به بررسی قوانین سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد جمهوری اسلامی ایران می‌پردازیم و مجموعه این مقررات را در یک بسته‌بندی کلی به ۷ مورد تقسیم می‌نمائیم.

الف) اصل مجاز بودن سرمایه‌گذاری خارجی

بدیهی است که مجاز دانستن امکان سرمایه‌گذاری در کشورها و مناطق آزاد آنها ضروری‌ترین شرط سرمایه‌گذاری می‌باشد. لزوم امکان سرمایه‌گذاری امری بدیهی است اما مجاز بودن سرمایه‌گذاری خارجی در برخی از کشورها موجب تردیدهائی گردیده است و برخی از نیروهای فشار در کشورهای متمایل به اقتصاد دولتی با آن از در مخالفت درآمده‌اند. موضوع در مورد ایران نیز همواره با تردیدهائی مواجه بوده است، منشأ این تردیدها وجود اصل ۸۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی است این اصل مقرر می‌دارد: در بخش عمومی دادن امتیاز تشکیل شرکت‌ها و مؤسسات در امور تجاری، صنعتی، کشاورزی، معادن به خارجیان مطلقاً ممنوع است.

در تصویب این اصل، بخش عمومی مشمول ممنوعیت مطلق شده بود اما متن نهائی اعلام شده در جلسه ۶۷ مجلس خبرگان به ترتیب ذیل بود:

دادن امتیاز تشکیل شرکت‌ها و مؤسسات در امور تجاری، صنعتی، کشاورزی و معادن، خدمات به خارجیان مطلقاً ممنوع است (محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد دوم، سال ۱۳۷۵، ص ۲۶۱).

تغییر مذکور در محتوای اصل نقصانی ایجاد نکرد چرا که امتیاز دادن، خاص بخش دولتی است و به سایر بخش‌ها (تعاونی و خصوصی) ارتباط ندارد. به هر حال در تفسیر اصل ۸۱ قانون اساسی ممنوعیت مطلق صرفاً متوجه دادن امتیاز در معنای حقوقی کلمه است. بدین معنی که تشکیل شرکت‌ها و مؤسسات در امور تجاری و صنعتی و کشاورزی و معادن فقط از طریق اعطاء امتیاز باید ممنوع باشد.

اشکالات اجرائی پدید آمده از اصل ۸۱ قانون اساسی به خاطر عدم ثبت شرکت‌های خارجی در سازمان ثبت شرکت‌ها، دولت را در سال ۱۳۶۱ بر آن داشت که سئوالی بدین شرح نزد شورای نگهبان مطرح نماید. آیا شرکت‌های خارجی طرف قرارداد با دستگاه‌های دولتی ایران که در کشور خود به ثبت رسیده‌اند می‌توانند به ثبت شعب خود در ایران اقدام نمایند؟ جواب مثبت است. اما این سئوال مطرح است که آیا ثبت شرکت‌هائی که با دولت ایران قرارداد خاصی برای انجام امور محوله ندارند بلکه اقدام به سرمایه‌گذاری در ایران می‌نمایند منع قانونی دارد یا خیر؟ که جواب آن در قانون تصریح نشده بود اما بعداً با توجه به پرسش‌های مطرح شده در سال ۱۳۷۶ این مورد اصلاح گردید.

تفسیری که از اصل ۸۱ قانون ارائه شده بیانگر این است که اگر میزان سهام خارجی در یک شرکت مشترک ۹۴ درصد یا کمتر از آن باشد امتیاز محقق نمی‌شود. گرچه مفهوم کنترل و تأثیر آن بر تابعیت اشخاص حقوقی از مبنای مستحکمی در حقوق بین‌الملل برخوردار است، لیکن در ارتباط با این موضوع که مالکیت سهام به‌عنوان معیار تحقق برگزیده شود انتقادات زیادی مطرح است.

تعیین تابعیت شرکت براساس تابعیت ۵۱ درصد از سهامداران شرکت می‌تواند منجر به مشکلات عدیده حقوقی شود. بالاخره این مفهوم در حقوق ایران از پشتوانه قوی برخوردار نیست تا بتوان استدلال مستحکمی را براساس آن بنا نهاد. نکته بسیار مهم دیگری که باید مورد بررسی قرار بگیرد مفهوم سرمایه‌گذار خارجی است. منظور از سرمایه‌گذار خارجی کیست؟ آیا هر شخص حقیقی و حقوقی تبعه خارجی است؟ آیا مورد اشخاص حقوقی را که کلیه سهام یا بیش از ۵۰ درصد سهام آنها متعلق به اشخاص غیرایرانی است اما مرکز اصلی و عملیاتی آنها در ایران است و بالطبع تبعه ایران (از دیدگاه تجاری) محسوب می‌شوند را نیز شامل می‌شود؟ براساس ماده ۵۹۱ قانون تجارت در اینکه عنوان سرمایه‌گذاری خارجی کلیه اشخاص حقیقی غیرایرانی و نه الزاماً تبعه یک کشور خارجی را شامل می‌شود تردیدی نیست. از طرف دیگر در اینکه عنوان یاد شده کلیه اشخاص حقیقی تبعه ایران و نیز اشخاص حقوقی را که بیش از ۵۰ درصد سهام آنها متعلق به ایرانیان بوده و مرکز اصلی آنها در ایران است شامل نمی‌شود تردیدی وجود ندارد. آنچه تردید برانگیز است آن است که آیا اشخاص حقوقی که مرکز عملیاتی آنها در ایران و سهامداران آن خارجی می‌باشند سرمایه‌گذار خارجی محسوب می‌شوند یا سرمایه‌گذار ایرانی؟ لذا ما هنوز از نظر مفهوم سرمایه‌گذار خارجی در قانون تجاری و مدنی دچار مشکل هستیم. تعریف سرمایه‌گذاری در مقررات سرمایه‌گذاری مناطق آزاد این‌طور آمده است که سرمایه به دو گروه سرمایه خارجی و سرمایه ارزی تقسیم می‌شود. سرمایه خارجی سرمایه اشخاص تبعه خارجی در مناطق آزاد است و سرمایه ارزی سرمایه ایرانیان است که از خارج به منطقه ازاد وارد می‌کنند. چون سرمایه ارزی در مقابل سرمایه خارجی به‌کار رفته است لذا سرمایه خارجی الزاماً غیر از سرمایه ارزی است. بنابراین نتیجه می‌شود که سرمایه اشخاص حقوقی که مرکز آنها در ایران است و بنابراین ایرانی هستند سرمایه خارجی محسوب نمی‌شود، حتی اگر کلیه سهامداران آن خارجی باشند. قانون تجارت ایران به‌دلیل عمر طولانی و اصلاحات مکرری که در آن صورت گرفته بسیار پیچیده است که نه تنها خارجیان بلکه ایرانیان هم از آن درست سر در نمی‌آورند مگر آنکه به کمک حقوقدان‌های مجرب موارد بحث برانگیز آن روشن شود.

ب) محدودیت مالکیت سرمایه‌های خارجی در مناطق آزاد جمهوری اسلامی ایران

برخلاف قوانین و مقررات سرمایه‌گذاری خارجی در سرزمین اصلی، (نسبت ۴۹ به ۱۵) مقررات مناطق آزاد جمهوری اسلامی در خصوص پروژه‌های ۱۰۰ درصد سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی تفاوتی قائل نشده است. به موجب ماده ۵ قانون و مقررات مناطق آزاد، سرمایه‌گذاران خارجی می‌توانند با هر نسبتی در پروژه‌های اقتصادی مشارکت نمایند. بدیهی است چون هدف ایجاد مناطق آزاد، جذب سرمایه خارجی است، فعالیت‌های اقتصادی با صددرصد سهم خارجی موجب جذب سرمایه خارجی می‌شود. اما چون وصول برخی از اهداف نظیر انتقال دانش فنی در این روش سرمایه‌گذاری چندان موفقیت‌آمیز نبوده لذا روش مالکیت مطلق سرمایه‌گذاری مطلوبیت چندانی ندارد. مشارکت بین سرمایه داخلی و خارجی مطلوب‌ترین روش سرمایه‌گذاری خارجی می‌باشد و بسیاری از کشورها نظر به همین ملاحظات، ترجیحات و تسهیلاتی قائل شده و برخی حداکثری برای سهام سرمایه داخلی به منظور جلوگیری از سرمایه‌گذاری ۱۰۰ درصد داخلی و برخی دیگر برای سرمایه‌گذاری ۱۰۰ درصد خارجی نیز حداکثر محدودیتی قائل شده‌اند، و یک نظام ترجیحی قرار داده‌اند.

ج) تشریفات سرمایه‌گذاری

یکی دیگر از مشوق‌های سرمایه‌گذاری تسریع در انجام تشریفات مربوط به آن می‌باشد معمولاً سرمایه‌گذاری خارجی در سرزمین اصلی کشور ایجادکننده مناطق آزاد به دلایل متعددی با تشریفات بسیار زیادی مواجه می‌باشد. سرمایه‌گذاری در سرزمین اصلی منوط به گذشتن از موانع بسیار متنوع و مختلفی است که در پیچ و خم ادارات و وزارتخانه‌های متعددی وجود دارد. از طرفی قوانین راجع به سرمایه‌گذاری پیچیده است. به‌علاوه مقاومت و بازدارندگی نیروهای فشار و نهادهای صاحب نفوذ را نیز نباید از نظر دور داشت. این عوامل باعث می‌شود سرمایه‌گذاران خارجی تمایل چندانی به سرمایه‌گذاری در چنین کشورهائی نداشته باشند و لذا کشورها به منظور جذب سرمایه‌های خارجی کشورهای دارای منطقه آزاد تشریفات سرمایه‌گذاران را در آن مناطق به حداقل رسانیده‌اند.

در این رابطه برخی از کشورها نظر به لزوم سرعت بخشیدن به انجام تشریفات سرمایه‌گذاری مدت معینی را جهت پاسخگوئی نهاد اداره‌کننده مناطق آزاد مشخص کرده‌اند. مثلاً مقررات مناطق آزاد پاکستان یک فرصت ۱۰ روزه برای اعلام پذیرش یا عدم پذیرش تقاضای سرمایه‌گذاری قائل شده و پس از گذشت زمان مذکور و عدم پاسخ نهاد اداره‌کننده تقاضا را پذیرفته شده تلقی می‌نماید. در مقررات مناطق آزاد جمهوری اسلامی ایران آمده است که سرمایه‌گذاران باید درخواست خود را به همراه پرسشنامه‌ای که توسط دبیرخانه و سازمان‌های مناطق آزاد تهیه و در اختیار آنها قرار می‌دهند به سازمان هر منطقه تسلیم نمایند. درخواست‌های رسیده توسط سازمان‌های هر منطقه بررسی و مجوز سرمایه‌گذاری صادر خواهد شد (ماده ۶ مقررات مناطق آزاد جمهوری اسلامی ایران ۱۸/۱۰/۵۷ ـ ۱۰۶۶۵۸).

نکته کلیدی اینجاست که اگر پاسخ نهاد اداره‌کننده منطقه آزاد به تقاضا منفی باشد چه می‌توان انجام داد؟ آیا راهنمائی و همکاری برای رفع عیوب و علل موجبه رد درخواست وجود دارد؟ آیا رد درخواست در یک منطقه به منزله رد درخواست در همه مناطق آزاد کشور است؟

مقررات مناطق آزاد جمهوری اسلامی ایران در این زمینه ساکت است. لازم به توضیح است که سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد یک حق نیست تا بتوان از عدم احقاق آن و تصمیم منفی نهاد اداری شکایت نمود. موضوع دیگر آن است که مجوز سرمایه‌گذاری از نظر زمانی دارای اعتبار موقت و محدودی است و در صورتی‌که در این مدت سرمایه‌گذاری به‌عمل نیاید لغو خواهد شد. برخی کشورها در سطح جهان در این زمینه قائل به مهلت شده‌اند و معمولاً مدت ۶ ماه الی ۲ سال را جهت سرمایه‌گذاری و اجراء پروژه وقت می‌گذرانند که البته با موافقت مناطق آزاد این مهلت قابل تمدید است.

در این زمینه مقررات مناطق آزاد ایران مهلت مشخصی را معین نکرده و تعیین آن را موکول به مجوز سرمایه‌گذاری کرده است. ماده ۷ مقررات سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد مقرر داشته است که (مصوبه ۱۹/۱۰/۷۵ ـ ۱۰۸۸۵د۱۶۶۸۵):

دارنده مجوز سرمایه‌گذاری موظف است ظرف مدتی که در مجوز سرمایه‌گذاری تعیین کرده درصدی از سرمایه را برای شروع عملیات اجرائی موضوع مجوز سرمایه‌گذاری به منطقه وارد نماید.

د) انواع سرمایه خارجی

ممکن است ابتدا تصور شود که منظور از سرمایه خارجی که سرمایه‌گذاران به مناطق آزاد انتقال می‌دهند همان ارز است. اما باید متذکر شد که اقلام سرمایه منحصر به ارزهای خارجی نبوده و موارد متعددی از قبیل تجهیزات، ماشین‌آلات، وسایل حمل و نقل، مواد اولیه، حتی دانش فنی و حق اختراع را نیز شامل می‌شود.

ماده سوم مقررات سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد در این‌باره مقرر داشته است که سرمایه از لحاظ این مقررات عبارت است از:

▪ وجوه ریالی یا ارزی قابل تبدیل در مناطق هر منطقه

▪ ماشین‌آلات، تجهیزات، لوازم و ابزار کار

▪ حقوق مالکیت صنعتی، شامل حق اختراع، علائم و دانش فنی

▪ وسایل حمل و نقل زمینی، هوائی، آبی مربوط موضوع سرمایه‌گذاری

▪ تمام یا قسمتی از سود ویژه قابل انتقال که در مناطق آزاد حاصل می‌شود و به سرمایه اصلی اضافه شده یا در فعالیت‌های مجاز دیگری که مشمول این مقررات باشد به‌کار انداخته شود.

در موارد خاص قبول مواد اولیه و قطعات نیمه‌ساخته به تشخیص مناطق به‌عنوان بخشی از سرمایه خارجی امکان‌پذیر است. در خصوص اقلام مورد پذیرش به‌عنوان سرمایه موارد متعددی در ماده فوق به سکوت برگزار شده است. نخست آنکه در مقررات بالا هیچ ترجیحی یا تکلیفی در خصوص لزوم واردات برخی کالاها به‌عنوان سرمایه از داخل قلمرو کشور به منطقه آزاد مقرر نگردیده است. توضیح آنکه به منظور حمایت از تولیدات و صنایع داخلی می‌توان سرمایه‌گذاران خارجی را مکلف نمود برخی کالاها مانند وسایل حمل و نقل و بعضی دستگاه‌ها و تجهیزات را از داخل قلمرو گمرکی و در مقابل پرداخت بهای آنها با ارز وارد نمایند. به‌خصوص اگر تجهیزات مورد نیاز سرمایه‌گذاری در داخل قلمرو گمرکی با کیفیت مناسبی تولید شود. البته ممکن است تحمیل چنین تکلیفی بر تشویق سرمایه‌گذاری تأثیر منفی بگذارد. دوم آنکه در مقررات بالا به وضعیت مشارکت‌ها توجه شایانی به‌عمل نیامده است. چنانکه می‌دانیم سرمایه‌گذاری با مشارکت خارجی و داخلی در مناطق آزاد مجاز بوده و از جهت برخی مزایای مربوط به مناطق آزاد حتی از روش سرمایه‌گذاری ۱۰۰ درصد خارجی یا داخلی بهتر می‌باشد. مقررات برخی کشورها از جهت اقلام سرمایه آورده سهامداران و شرکاء داخلی پروژه و شرکاء خارجی قائل به تفاوت می‌باشند. به این ترتیب که تجهیزات و مواردی را که از داخل قلمرو گمرکی قابل تأمین می‌باشد و بار ارزی بر کشور ندارد، سهم شریک داخلی قرار داده و اقلامی را که الزاماً باید از خارج وارد شوند و ارزبری داشته باشند. سهم شریک خارجی قرار داده و تأمین آن را برعهده وی گذاشته‌اند. در این‌صورت شریک خارجی اقلام خاصی را می‌تواند به‌عنوان سرمایه به مناطق آزاد وارد نماید. مشخص است که اتخاذ چنین روشی در مناطق آزاد موجب تقویت مشارکت با اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی می‌شود، زیرا که اتباع داخلی دسترسی به ارز ندارند بنابراین امکان مشارکت آنان با شرکاء خارجی به‌لحاظ اینکه باید قسمتی از هزینه ارزی را پرداخت نمایند کمتر خواهد شد. در حالی‌که اگر چنین ترجیحی در این‌باره برقرار شود ایرانیان بیشتری خواهند توانست با شرکاء خارجی مشارکت نمایند. سومین موضوع که در این ماده مسکوت مانده است موضوع معافیت سرمایه‌های وارده به مناطق آزاد از مالیات‌ها و عوارض می‌باشد.

در ماده فوق اشاره نشده که آیا کالاهای موضوع ماده سوم (اقلام سرمایه) از مقررات مربوط به مالیات و عوارض مستثنی هستند یا خیر؟ زیرا ممکن است تصور شود که به‌دلیل سکوت در قانون این کالاها نیز مانند دیگر اقلام وارداتی مشمول مالیات‌ها و عوارض مربوط خواهد بود. در برخی از کشورها تصریح به‌عمل آمده که کالاها و اقلام سرمایه اصولاً از مالیات‌ها و عوارض مستثنی هستند.

چهارمین نکته در خصوص ماده مذکور پذیرش ماده اولیه و قطعات نیمه‌ساخته به‌عنوان سرمایه خارجی می‌باشد. (تبصره ماده ۳) به‌نظر می‌رسد که برای امکان جذب سرمایه خارجی در برخی رشته‌های خاص (خودروسازی...) چنین وضعیت ویژه‌ای پیش‌بینی شده است و تشخیص وضعیت ویژه به‌عهده سازمان هر منطقه گذاشته شده است. نکته مهم این است که این امتیاز نباید به‌صورت یک رویه معمول در مناطق آزاد در آید و فقط در موارد خاص اعطاء شود.

فتح‌ا.. تاری، استادیار دانکشده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبائی

منابع:

۱) تجربه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جهان، سازمان قشم، سال ۱۳۷۸

۲) مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، ۱۳۶۹

۳) عظیمی، احمد (۱۳۷۷). بررسی تطبیق قوانین و مقررات مناطق آزاد ایران و قرقیزستان از دید سرمایه‌گذاری خارجی؛ تهران: شورای عالی مناطق آزاد.

۴) EIU. Conuntry Profile. (۱۹۸۹-۸۹). Taiwan Annual Survey of Political and Econimic Background. London: E.I.U

۵) Free Zones Law. ۲۰۰۴. from; www.mfa.Gov.ir

۶) Foreing Investment in Turkey and Free Zones Law in Turkey and Free Zones Lwa in Turkey June ۱۹۸۵ from www.mfa.Gov.ir

۷) Free Zone of Dubai, Dub-inf-col(۲۰۰۴). From www.Free Zone.

۸) Foreign Investment in Turkey (۲۰۰۳). From; www.Turkish-Embassy. Org-kw

۹) Free Zone of Dubai, Dbu-inf-col. (۲۰۰۱). From www.Free Zone

۱۰) Minsitry of Trade and Industry, Republic of Korea, the Korean Export Prcessing Zone (۱۹۹۱) The Korean Export Processing Zone Seoul: Ministry of Trae and Indsutry Republic of Korean

۱۱) Statistical Economic and Social Research and Training Center. (۱۹۸۶). Free Zone Draft. Ankara

۱۲) Xianggu Free Trade Zone. ۲۰۰۴, from www.China Vista.com

---