نقدی بر قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن

برای جلوگیری از زمین بازی و سوء استفاده از معاملات نامشروع زمین و پائین آوردن قیمت آن و فراهم آوردن زمینه برای حل مشكل مسكن, در تاریخ تیر ماه ۱۳۵۸ قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن به تصویب شورای انقلاب رسید

مقدمه

برای جلوگیری از زمین بازی و سوء استفاده از معاملات نامشروع زمین و پائین آوردن قیمت آن و فراهم آوردن زمینه برای حل مشكل مسكن, در تاریخ تیر ماه ۱۳۵۸ قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن به تصویب شورای انقلاب رسید. این قانون دارای یك مقدمه و ۴ ماده و یك تبصره است. ماده ۱قانون مقرر میدارد: دولت مكلف است در داخل محدوده قانونی (۲۵ ساله) شهرها, در نقاطی كه محدوده قانونی وجود دارد, و در سایر شهرها, در محدوده ایكه از طرف وزارت مسكن و شهرسازی تعیین و اعلام خواهد شد, بتدریج و با رعایت طرح تفصیلی شهر, در هر منطقه به كسانی كه طبق موازین رژیم سابق مالك این گونه اراضی شناخته میشدند اعلام نماید تا ظرف مدت معینی نسبت به عمران و آبادی این گونه اراضی اقدام كنند. چنانچه در مهلت مقرر اقدام لازم بعمل نیاورند, هیچگونه اولویتی برای آنها منظور نخواهد گردید و بلاعوض به تصرف دولت در خواهد آمد.

تبصره- دولت برای كسانی كه یك قطعه زمین كوچك برای سكونت شخصی خود تهیه كرده اند و فاقد خانه مسكونی می باشند حداقل سه سال مهلت خواهد داد تا بتوانند به عمران زمین خود بپردازند.

بموجب این ماده نه تنها به كسانی كه یك قطعه زمین كوچك برای سكونت خود تهیه كرده و فاقد خانه مسكونی هستند بلكه به اشخاص دیگری كه طبق موازین رژیم سابق مالك این گونه اراضی شناخته میشدند میبایست مهلتی برای عمران و آبادی داده شود و در صورتی كه در مهلت مقرر اقدام به عمران و آبادی زمین نمیكردند میبایست زمین بلاعوض به تصرف دولت در آید. لیكن اصلاحیه قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن مصوب ۲۸/۴/۵۸ گامی فراتر در این راه گذاشت و مقرر داشت كه: مهلت مقرر در ماده یك قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و برای مساحتهای زائد بر آن نیازی به دادن مهلت از جانب دولت نیست و بلافاصله به تملك دولت در خواهد آمد. طبق ایناصلاحیه مهلت فقطبه كسانی داده می شود كه دارای یك قطعه زمین كوچك برای سكونت شخصی و فاقد خانه مسكونی هستند, نه اشخاص دیگر. آئین نامه قانون مزبور در ۲۲/۵/۵۸ به تصویب رسید كه درباره نحوه اعلام به مالكین تشخیص اراضی موات و عمران و آبادی- اراضی مشمول تبصره ماده یك قانون لغو اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن- تعیین تكلیف اراضی موات و نحوه واگذاری مقرراتی آورد. شك نیست كه این قانون و ائین نامه آن دارای نقاط ضعف و قوتی است. مهمترین نقطه ضعف قانون شاید این باشد كه با فقه اسلامی كاملاً سازگار نیست . ما نخست این نكته را كه یك مساله فقهی و حقوقی است مورد بحث قرار میدهیم. سپس نقاط قوت و ضعف قانون مزبور را از لحاظ اقتصادی و اجتماعی بررسی مینمئیم.

الف- قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و فقه امامیه

تعریف موات – قانون مدنی به پیروی از فقه امامیه اراضی موات را به زمینهائی كه معطل افتاده و آبادی و كشت و زرع در آنها نباشد تعریف كرده است ( ماده ۲۷). ماده ۲ آئین نامه قانون الغاء مالكیت اراضی موات شهری نیز در تعریف زمین موات میگوید: زمین موات از نظر این قانون زمینی است كه معطل مانده و عمران و آبادی در آن بعمل نیامده باشد... قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حكومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۴/۷/۵۸ در تعریف اراضی موات گفته است: زمینهائی است كه سابقه احیاء و بهره برداری ندارد و به صورت طبیعی باقی مانده است. فرق تعریف اخیر با دو تعریف دیگر این است كه تعریف اخیر اصطلاح موات را به زمینی كه سابقه احیاء و بهره برداری نداشته و كسی آن را تملك نكرده اختصاص داده است, در حالی كه با توجه به تعریفهای پیشین می توان موات را به زمینی نیز اطلاق كرد كه سابقه احیاء و تملك داشته و سپس معطل افاتاده و به صورت بائر در آمده است. در فقه اسلامی هر دو نوع تعریف دیده می شود. صاحب شرایع میگوید: موات زمینی است كه از آن بهره برداری نمیشود و معطل افتاده است.... (۱) در نهاره آمده است كه موات زمینی است كه زراعت و آبادی در آن تحقق نیافته و به مالكیت كسی در نیامده است. صاحب جواهر بعد از بحث از تعریفهای مختلفی كه از موات شده میگوید: مراد همه از موات زمینی است كه معطل افتاده اعم از اینكه سابقه مالكیت داشته باشد یا نه. داشتن یا نداشتن سابقه مالكیت در صدق عنوان موات ندارد(۱).

امام خمینی مانند صاحبجواهر موات را بر دو قسم تقسیم و چنین فرموده اند:

موات اصلی ( موات بالاصل) یعنی زمنی كه سابقه مالكیت و احیاء (آباد كردن) یعنی زمینی كه سابقه احیاء و مالكیت داشته ولی بعد از آبادی خراب و بائر شده است, مانند زمینهائی متروكی كه آثار آبادی در آنها دیده می شود(۲). موات اصلی قابل تملك به وسیله احیاء است. علامه در تذكره میگوید: همه فقها (اعم از شیعه و سنی) بر آنند كه موات با احیاء به مالكیت شخص در میآید, هر چند كه در شروط آن اختلاف كرده اند, زیرا نیاز آن را ایجاب میكند و ضرورت شدید مقتضی آنست؛ انساان مدنی بالطبع است و نمیتواند مانند دیگر حیوانات زندگی كند بلكه نیاز به مسكنی دارد كه با خانواده اش در انجا زندگی كند و مكانی كه اختصاص به او داشته باشد. اگر احیاء موات مشروع نباشد مضیقه شدید( حرج عظیم) پیش میآید كه به اجماع نفی شده است (۳). قانون مدنی هم به تبعیت از فقهای اسلامی احیاء موات را بموجب تملك دانسته است ( مواد ۱۴۰ و ۱۴۳). بنابراین هیچكس نمیتواند زمین موات را بدون احیاء وبه عبارت دقیقتر, بدون انجام عملیاتی كه در عرف آباد كردن محسوب است از قبیل زراعت, درخت كاری, بنا ساختن و غیره( ماده ۱۴۱ قانون مدنی) تملك كند و كسانی كه در رژیم قبلی زمینهای موات را بدون احیاء تملك كرده و سند گرفته بودند, مالكیت آنها مبنای درست قانونی و شرعی نداشت و بجا بود كه این گونه مالكیت ها سلب و اراضی مواتی كه بدون مجوز قانونی و شرعی به تصرف و تملك اشخاص سود جو در آمده بود كه دولت باز گردد. پس تا اینجا قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری منطبق بر فقه اسلامی و ضوابط قانون مدنی است و اشكالی ندارد. اما در مورد موات عرضی قانون مزبور قابل ایراد است و با آنچه فقهای بزرگ امامیه گفته اند سازگار نیست. قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری فرقی بین این دسته از موات و موات اصلی نگذارده و هر دو دسته را تابع مقررات واحدی قرار داده است. فقط ائین نامه قانون مزبور مقرر داشته است: هرگاه در زمین قبلاً ساختمانی بوده و بعداً خراب شده و فعلاً بقایای آن مشهود باشد, در این صورت معادل ۴ برابر مساحت زیر بنای ساختمان مخروبه احیاء شده محسوب می گردد ( ماده ۲ بند ۲-۲). معنی این عبارت آن است كه در این گونه موات , مالكیت احیاء كننده نسبت به ۴ برابر مساحت زیر بنای ساختمان مخروبه محترم شمده می شود و سلب مالكیت مطرح نیست. در سایر موارد طبق قانون و ائین نامه مالكیت احیاء كننده نسبت به زمینی كه به صورت مخروبه و بائر در آمده است( موات عرضی) سلب شده و زمین به تملك دولت در امده است.

حال ببینیم نظر فقهای امامیه در این زمینه چیست. علامه در تذكره میگوید: در مورد موات عرضی یا كالك معین یا غیر معین است.

---