خوب و بد استقلال پولی

نگاه دکتر ابراهیم هادیان, صاحبنظر مسایل اقتصادی و استاد اقتصاد دانشگاه شیراز, به موضوع استقلال بانک مرکزی

نگاه دکتر ابراهیم هادیان، صاحبنظر مسایل اقتصادی و استاد اقتصاد دانشگاه شیراز، به موضوع استقلال بانک مرکزی

موضوع استقلال بانک مرکزی در تنظیم نهادهای سیاست‌گذاری یک نظام اقتصادی، همواره از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده است. برجستگی این موضوع در ادبیات اقتصادی، در واقع این سؤال را برای عموم ایجاد نموده که استقلال یک نهاد سیاست‌گذار در یک نظام منسجم اقتصادی به چه معنا است؟ این استقلال چگونه تحصیل می‌گردد و نقش آن در دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی چیست؟ ‌

اگرچه تجربه کشورها و شرایط اقتصادی متفاوت حاکم بر آنها پاسخ‌های گوناگونی را به دنبال داشته، اما این پاسخ‌ها در یک نکته اساسی، اشتراک نظر دارند و آن، این است که دولت‌ها به عنوان مهمترین بخش از نهادهای سیاست‌گذاری، به دلیل داشتن مسؤولیت‌های گوناگون در حوزه‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، مجبورند در برخی موارد، برای اهداف سیاسی و اجتماعی خود، اولویت و اهمیت بیشتری در مقایسه با اهداف اقتصادی قایل گردند و در نتیجه ناگزیرند سیاست‌های خود را - حداقل در کوتاه‌مدت - بر این اساس طراحی و اجرا نمایند. حاکمیت معیارهای غیراقتصادی و کم‌رنگ شدن معیارهای اقتصادی، از ویژگی‌‌های‌ این رویکرد می‌باشند. چنین رویکردی می‌تواند منجر به بی‌ثباتی و آشفتگی اقتصادی شود. برای جلوگیری از این معضل، پیشنهاد شده است، نهادهای سیاست‌گذار مستقل اقتصادی تأسیس شده تا در تعدیل آثار منفی سیاست‌های ناسازگار دولت، انجام وظیفه نمایند. ‌ ‌

علیرغم وجود این دیدگاه مشترک بین کارشناسان اقتصادی، هنوز ابهاماتی در معنا و حدود استقلال بانک مرکزی وجود دارد. در نگاه اجرایی دولتمردان، بانک مرکزی جزیی از مجموعه دولت و بخشی از یک نظام اقتصادی محسوب می‌گردد. زمانی که دولت، توسعه و پیشرفت اقتصادی را بر مبنای درک خود از عدالت اجتماعی در دستور کار قرار می‌دهد، استقلال بانک مرکزی به چه منظور و برای تعقیب کدام هدف توصیه می‌گردد؟

علاوه بر این، زمانی که از استقلال یک نهاد سیاست‌گذار صحبت می‌شود، این استقلال می‌تواند در ابعاد گوناگون، مانند استقلال در تدوین و تبیین اهداف، استقلال در انتخاب ابزار سیاستی و عملکردی و یا استقلال در مدیریت تعریف گردد. تجربه نشان می‌دهد که در تمامی کشورها، موجودیت بانک مرکزی و وظایف آن، توسط دولت‌ها و قوای مقننه تعیین می‌گردند. از این رو استقلال در اهداف نمی‌تواند در دستور کار قرار بگیرد. در ایران، وظایف عمده بانک مرکزی، یعنی تنظیم نظام پولی و اعتباری کشور، نظارت بر بانک‌ها و تنظیم مقررات ارزی، تماماً توسط قوه مقننه به تصویب رسیده است. قدر مسلّم در چنین شرایطی نمی‌توان از استقلال بانک مرکزی در تعیین اهداف سخن گفت. استقلال در عملکرد و انتخاب ابزار مناسب برای دستیابی به اهداف از قبل تعیین شده، بیشتر از دیگر ابعاد استقلال، مورد توافق صاحبنظران اقتصادی می‌باشد.

● نفت و ارز

در این نوع استقلال، بانک مرکزی اجازه دارد تنها سیاست‌هایی را تعقیب نماید که در کوتاه‌مدت و بلندمدت،‌ به تأمین اهداف تعیین شده کمک می‌نمایند. اما همین صاحبنظران بر این باورند که استقلال در انتخاب ابزار سیاستی، زمانی میسر و ممکن خواهد بود که بانک مرکزی در تعیین مدیران اجرایی، تنظیم بودجه سنواتی و برخی از ضوابط و مقررات اجرایی خود، از استقلال لازم برخوردار باشد. زمانی که انتخاب روِسای بانک مرکزی و ضوابط اجرایی آن توسط دولت‌ها تعیین می‌گردند، بدیهی است که استقلال، حتی در عملکرد و انتخاب ابزار سیاستی، مانند دیگر ابعاد استقلال، مصداق عینی پیدا نکرده و همواره بانک مرکزی تابع تصمیمات و سیاست‌های دولت قلمداد می‌شود. دولت‌ها به مدیران انتصابی خود اجازه نخواهند داد تا در مقابل سیاست‌های پیشنهادی آنان مقاومت به خرج دهند (حتی اگر دستیابی به اهداف تعیین شده بانک مرکزی را با مشکل مواجه سازند.) شاید به همین دلیل، علیرغم تأکید کارشناسان و صاحبنظران اقتصادی بر استقلال بانک مرکزی، تحقق این موضوع در عمل، پیشرفت چندانی نداشته است. ‌ ‌

علاوه بر این، شرایط اقتصادی حاکم بر کشور ما، موضوع استقلال بانک مرکزی را با چالش جدّی روبه‌رو می‌سازد. منابع نفت و گاز کشور در مالکیت دولت قرار داشته و درصد قابل توجهی از بودجه دولت، به ارز حاصل از صادرات این منابع وابسته است. در چنین شرایطی، دولت مجبور است تا ارز حاصل از صادرات منابع نفتی را به بانک مرکزی، به عنوان کارگزار دولت بسپارد تا پس از تبدیل به پول ملی، آن را مورد استفاده قرار دهد که افزایش حجم پول، نتیجه اجتناب ناپذیر این سیاست پولی دولت می‌باشد. ‌ ‌

نکته اساسی دیگر، تأثیرپذیری وظایف و اهداف بانک مرکزی از سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی دولت است. حفظ ارزش پول ملی که در واقع ثبات قیمت‌ها و نرخ ارز را در کشور دیکته می‌کند، گرچه به صورت مستقیم متأثر از سیاست‌های پولی بانک مرکزی است، ولی وابسته به تمام سیاست‌های دولت می‌باشد. علاوه بر سیاست‌های پولی دولت، سیاست‌های‌ تجاری، سیاست‌های مالی از طریق حمایت از قشر آسیب‌پذیر جامعه با پرداخت یارانه، سیاست‌های حمایت از نیروی کار با تعیین حداقل دستمزد، دخالت در بازار و کنترل قیمت برخی از کالاها و خدمات، تغییر در قیمت کالاها و خدمات دولتی و مواردی از این قبیل، به گونه‌ای ارزش پولی ملی را تحت تأثیر قرار خواهند داد. ‌

بنابراین باید توجه داشت که نوع استقلالی که در ادبیات اقتصادی، برای بانک مرکزی در نظر گرفته شده است، چندان قابل حصول نیست. نمی‌توان همیشه مقاومت دولتمردان را مانع دستیابی به این استقلال دانست. حتی برخی دولت‌ها به استقلال بانک مرکزی اعتقاد داشته‌اند، اما واقعیت‌های اجتماعی و اقتصادی، اجازه تحقق چنین تمایلاتی را نداده است. در حال حاضر، موضوع استقلال بانک مرکزی، حتی در کشورهای توسعه‌یافته و دولت‌های به ظاهر دمکراتیک هم با چالش‌های جدّی روبه‌رو ‌می‌باشد. به هر ترتیب با وجود تمامی محدودیت‌ها، باید اذعان نمود که نادیده گرفتن استقلال نسبی بانک مرکزی، آثار مخرب برخی سیاست‌های ناسازگار دولت را افزایش خواهد داد. لذا ضرورت دارد تا بازنگری‌های لازم در ادبیات نظری موضوع استقلال بانک مرکزی، به گونه‌ای به عمل آید که در شرایط متفاوت اجتماعی و اقتصادی حاکم بر کشورها، به نحو مطلوب قابل اجرا باشد. ‌ ‌