چشم انداز مسیر بیمه بیکاری فراگیر

تلاش به منظور حمایت موثر از نیروی کار, از ویژگی های اقتصادهای مدرن محسوب می شود

● چه چالش‌ها و فرصت‌هایی بر سر راه قانون مصوب مجلس قرار دارد

تلاش به منظور حمایت موثر از نیروی کار، از ویژگی‌های اقتصادهای مدرن محسوب می‌شود. برای مثال بیمه بیکاری در آمریکا، در سال ۱۹۳۵ پایه‌گذاری شد و هم‌اکنون ۸۰ سال از عمر آن می‌گذرد.

هدف از ایجاد بیمه بیکاری تامین امنیت شغلی در جامعه و جبران کاهش ناگهانی درآمد فرد و جلوگیری از نزول گروه بیکاران به زیر خط فقر است. بیمه بیکاری با این هدف پرداخت می‌شود که افرادی را تحت پوشش قرار دهد که توانایی و مهارت کارکردن دارند، اما سیستم اقتصادی قادر به پاسخگویی به تقاضای اشتغال آنان نیست.

در صورت طراحی یک ساختار بیمه بیکاری همگانی در ایران، چه مزایا و معایبی برای آن متصور است؟ بین بیمه بیکاری و یارانه نقدی، کدام‌یک ساختار موثرتری برای حمایت از دهک‌های درآمدی پایین محسوب می‌شود؟

● وظیفه دولت در قبال بیکاران و بیکاری

لزوم جبران زیان بیکاری از سوی دولت بر اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی جمهوری ایران استوار است. در هر جامعه میان شاغلان و بیکاران‏ تبعیض وجود دارد. آیا این تبعیض‏ منطقی و بر پایه ضوابطی علمی و منصفانه‏ است؟ اگر هم برای اشتغال افراد ضوابط منطقی‏ و علمی در نظر گرفته شود، کسانی که نتوانند کاری به دست آورند نباید حمایت شوند. این زیان ناشی از تصمیمات غیربهینه دولت می‌باشد.

بیمه بیکاری رشته خاصی از بیمه‏های اجتماعی را تشکیل می‏دهد و برقراری همگانی آن بر پایه دو اصل قرار دارد: اصل تعادل و اصل نیاز. اصل تعادل‏ یعنی هر فرد به نسبت حق بیمه‏ای که پرداخته باید از او رفع زیان شود. اصل نیاز یعنی تامین معیشت افراد نیازمندکه از کار و درآمد محروم‏اند. با توجه به اصل ۴۳ قانون‏ اساسی جمهوری اسلامی ایران و اینکه یکی از وظایف مهم دولت ایجاد رفاه اجتماعی است، دولت باید برنامه یا برنامه‏هایی داشته باشد که‏ زیان زیان‌دیدگان را تا اندازه‏ای جبران کند. در جبران زیان بیکاری دو روش وجود دارد.

۱‌- دیدگاه خیرخواهی و کمک به نیازمندان و رفع آن از وظایف دولت است.

۲‌- طبقه کارگر منحصرا سزاوار این تامین به صورت خدمتی متقابل می‌باشد.

● هدف بیمه بیکاری در کشورهای مختلف دنیا

هدف از ایجاد بیمه بیکاری تامین امنیت شغلی در جامعه و جبران کاهش ناگهانی درآمد فرد به پایین‌تر از حد نرمال در یک اقتصاد می‌باشد تا از نزول گروه بیکاران به زیر خط فقر جلوگیری کند. بیمه بیکاری با این هدف پرداخت می‌شود که فرد توانایی و مهارت کارکردن دارد، اما سیستم اقتصادی به دلیل ضعف تکنیکی و کارآیی قادر به پاسخگویی به عرضه نیروی کار نیست و این نیروی کار توانمند برای خارج شدن از بحران ناخواسته بوجود آمده باید حمایت شود نه تغذیه. یکی از ویژگی‌های جوامع مدرن حمایت مؤثر از نیروی کار است، زیرا نیروی کار به عنوان یکی از مهمترین سرمایه‌های جوامع به سبب سهم و نقشی که در فرآیند توسعه دارند، می‌باید در برابر حوادث و رویدادهایی که منجر به افت درآمد آنان می‌شود مورد حمایت قرار گیرند و برقراری چنین حمایت‌هایی یکی از کارکردهای اصلی نظام‌های بیمه و تأمین اجتماعی است.

یکی از راه‌های غیرمستقیم، موقتی و ساده جبران بیکاری، «بیمه بیکاری» است. در آلمان در سال ۱۹۲۷، صندوق‏ جبران زیان بیکاری تاسیس شد. بعد از ۱۳ سال یعنی در سال ۱۹۴۰ در کانادا، بلژیک، انگلستان و سوئد با پشتیبانی و کمک دولت این صندوق‌ها آغاز به کار کردند. در فرانسه در سال ۱۹۵۸ بیمه بیکاری از طرف سیستم کنوانسیون سندیکایی شروع به کار کرد. سیستم کشورهای انگلستان و کانادا دولتی است و خود دولت آن را اداره می‏کند. در کانادا بار مالی طرح در اصل از طریق حق بیمه تامین می‏شود. در کشورهای سوئد و بلژیک، سندیکاها نقش عمده‏ای در اداره صندوق دارند. در بلژیک یک سیستم دولتی و متمرکز وجود دارد؛ ولی در سوئد عدم تمرکز وجود دارد و بیمه بیکاری اجباری نیست. در دو کشور فرانسه و آلمان اداره صندوق با مشارکت نمایندگان کارگران و کارفرمایان به طور برابر انجام می‏شود. در آمریکا همزمان با تامین اجتماعی در سال ۱۹۳۵ پایه‌گذاری شد. در دهه گذشته در حدود ۹۷ درصد حقوق بگیران در آمریکا تحت پوشش بیمه بیکاری بودند و در بیشتر ایالت‌ها مبلغ حق بیمه به جای کسر از حقوق کارگر توسط کارفرما پرداخت می‌شود.

● بیکاری چیست؟

برای تصمیم در مورد بیکاری ابتدا باید تعریف بیکاری در علم اقتصاد را مد نظر قرار داد: در علم اقتصاد دو نوع بیکاری تعریف می‌شود: بیکاری ارادی، بیکاری غیر‌ارادی. بیکاری ارادی بیکاری است که فرد در دستمزدهای رایج در اقتصاد مایل به عرضه کار نیست. بیکاری ارادی به چهار دسته تقسیم می‌شود: ۱‌ - بیکاری فصلی مانند کارگران ساختمانی و کشاورزان؛ ۲‌- بیکاری ساختاری که ناشی از پیشرفت تکنولوژی و عدم هماهنگی فرد با این پیشرفت ناشی می‌شود؛ ۳-‌ بیکاری اصطکاکی که فرد به دلیل تغییر شغل با هدف کسب شغل جدید مدتی بیکار می‌ماند؛ ۴‌- بیکاری ادواری که ناشی از نوسانات به وجود آمده در اقتصاد است. بیکاری غیرارادی بیکاری است که ناشی از چسبندگی‌های دستمزدها و قیمت‌ها به وجود می‌آید.

پس این بیمه فقط کارگرانی را که به طور غیرارادی بیکار شده‌اند، شامل نمی‌شود پس باید بین مفهوم غیرارادی و ناخواسته در اقتصاد تمایز قائل شد. نوع دیگر تقسیم‌بندی که در بیمه بیکاری بسیار به آن توجه می‌شود، نرخ بیکاری کوتاه مدت و بلندمدت است؛ زیرا بسیار بعید است که سیستم بیمه بیکاری بتواند بیکاری بلندمدت را پوشش دهد و برای جبران بیکاری بلندمدت باید به فکر ایجاد شغل باشیم نه تزریق مُسَکِن. اکنون با یک پیش زمینه به بررسی ابعاد اجرای این قانون می‌پردازیم.

● اهمیت طراحی دقیق جزئیات بیمه بیکاری

ایجاد چنین بیمه‏ای با مشکلاتی در زمینه اقتصادی و فنی روبه‏رو است و مزایای چشمگیری نیز دارد. در زیر به برخی مشکلات اجرایی و فنی این قانون اشاره می‌شود و در ادامه مزایا و نحوه تامین منابع آن در ایران بررسی و نگاهی ‌گذرا به سوابق کشورهای مختلف خواهیم داشت. بیمه بیکاری ماهیت همسویی با ادوار تجاری دارد؛ یعنی در زمان رکود هزینه‌های این نوع بیمه شدیدا افزایش می‌یابد و در دوران رونق کاهش می‌یابد. به همین جهت کشورها زمانی که به یک ثبات اقتصادی می‌رسند، اقدام به ایجاد چنین بیمه‌هایی می‌کنند نه به دلیل وجود نرخ

بالای بیکاری.

بیمه بیکاری در کشورهایی پرداخت می‌شود که عرضه کار در آنها کم است نه اینکه نرخ بیکاری بالا است؛ اما با توجه به کمبود فرصت‌های شغلی در کشور پرداخت بیمه بیکاری در ایران لازم است و می‌تواند سرپوشی باشد برای قول دولت مبنی بر ایجاد یک میلیون و دویست هزار فرصت‌ شغلی. با در نظر گرفتن این موضوع که از لحاظ تکنیکی در صنعت بیمه به دلیل وجود مخاطرات اخلاقی(Moral Hazard) و انتخاب نامساعد (Adverse Selection) و به دلیل اینکه در بروز بیکاری نه زمان‏ وقوع و نه شدت و نه مدت آن هیچ‌گاه قابل پیش‌بینی نیست، برعکس بیمه‌های دیگر که قدرت پیش بینی حوادث را دارند مانند خطرهای تصادف، سیل، زلزله و جنگ، حتی در کشورهای پیشرفته امکان ورود بخش خصوصی در این نوع بیمه وجود ندارد. با در نظر گرفتن نرخ بالای بیکاری در ایران و نبود بانک اطلاعاتی قوی از تعداد دقیق بیکاران، نوع و دلایل بیکاری افراد، این قانون چقدر قدرت اجرایی در بخش

دولتی دارد.

پرداخت بیمه بیکاری با توجه به اینکه دوره دریافت این حق بیمه جزو سابقه بیمه محسوب می‌شود و بخشی از هزینه‌های جست‌وجوی شغل جدید را پوشش می‌دهد، می‌تواند بیکاری اصطکاکی را افزایش دهد و همچنین انگیزه فرد برای ارتقای سطح فنی خود را کاهش دهد که منجر به افزایش بیکاری ساختاری می‌گردد و حتی می‌تواند عامل نامساعدی در یافتن شغل‌های پایدار و طولانی مدت باشد.

بار روانی دریافت پول، بدون کار مولد، در قالب «بیمه بیکاری» بیکاری را برای فرد توجیه می‌کند. همزمانی پرداخت یارانه نقدی و بیمه بیکاری به وابسته شدن فرد و حتی خانواده‌ها به منابع غیرمستقیم تامین هزینه دامن می‌زند. اما از مزایای سیاسی این حرکت نمی‌توان چشم‌پوشی کرد و تصویب آن را صادقانه پذیرفت.

در کشورهای دیگر این بیمه به صورت موقتی بوده و با توجه به نوع بیکاری، مدت بیکاری، دلیل بیکاری، نرخ بیکاری کشور، حق بیمه پرداختی، مبلغ مقرری، سوابق کاری فرد و مکان کار وی پرداخت می‌شود. در ایالات متحده مقرری تا ۲۶ هفته پرداخت می‌شود و تحت شرایط خاصی به طور محدود قابل تمدید است.

در انگلیس بین ۱۲ تا ۲۴ هفته می‌باشد؛ اما در ایران به طور صریح حداکثر ده سال ذکر شده است. چرا ده سال؟ آیا ده سال با توجه به سند چشم انداز ۲۰ ساله کشور، برنامه پنجم توسعه، سیاست‌های جاری و آتی دولت و شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران انتخاب شده است؟ آیا این قانون بیشتر شبیه شوک درمانی (تزریق مسکن) نیست؟ رویکرد دنیا درخصوص بیمه بیکاری مختص افراد شاغل است و این بیمه مانند سایر خدمات در جهت رفاه بیشتر کارکنان ارائه می‌شود. در کشورهایی که بیمه بیکاری پرداخت می‌کنند مانند آمریکا و کانادا شرط اصلی پرداخت مقرری، بیکاری ناخواسته است.

یکی از شروط اساسی پرداخت بیمه بیکاری شاغل بودن قبلی فرد است که نشان‌دهنده توانایی و مهارت فرد در ارائه کار است. در کانادا برای اینکه فرد مشمول بیمه بیکاری شود باید ۹۱۰ ساعت معادل ۵۲ هفته کار کرده باشد و برای فرد بیمه رد شده باشد. همچنین یکی از منابع تامین درآمد این بیمه پرداخت درصدی از حقوق در طی مدت اشتغال برای جبران دوره بیکاری است. البته موارد استثنایی مانند جوانان تازه جویای کار و دوره زایمان برای بانوان هم وجود دارد.

وجود بیمه بیکاری در اقتصاد ایران با تاثیر بر انگیزه کاریابی بر میزان دستمزدها و افزایش آنها موثر خواهد بود. همچنین امنیت شغلی کارگر را افزایش می‌دهد؛ زیرا نیروی کار می‌داند در صورت قطع همکاری با کارفرما تا یافتن شغل جدید از مزایای بیمه بیکاری بهره‌مند خواهد بود و کارفرما می‌داند در صورت تحمیل شرایط غیرعادی بر نیروی کار یا اخراج، ابزاری برای حمایت از وی در دوران بیکاری وجود دارد و نیروی کار قدرت چانه‌زنی دارد، پس بهتر است به جای اخراج از ابزارهای دیگر مانند تغییر دستمزد با نیروی کار وارد مذاکره شود. البته در کشورهایی مانند کانادا هنگام استخدام فرد به سابقه بیمه بیکاری فرد توجه می‌شود و این عاملی برای جلوگیری از سوءاستفاده نیروی کار از بیمه بیکاری است.

● تامین منابع مالی مورد نیاز؛ چگونه؟

در طراحی یک نظام فراگیر بیمه بیکاری، یک مساله بسیار کلیدی، به نحوه تامین منابع مالی این طرح مربوط می‌شود. با توجه به اینکه براساس قانون مصوب مجلس، در سال ۱۳۹۱ باید ۲۰ درصد بیکاران تحت پوشش این بیمه قرار گیرند و در سال‌های بعد این محدوده گسترش یابد، با فرض اینکه در سال‌های آتی حجم بیکاران و مبلغ حداقل دستمزد که شاخصی برای مبلغ بیمه پرداختی است، ثابت باشد، با افزایش این ۲۰ درصد و در نظر گرفتن هزینه‌های آموزشی، باز آموزی و ارتقای سطح علمی و فنی بیکاران باید روند صعودی هزینه‌ها به منظور تامین منابع مالی پیش‌بینی دقیق شود. یکی از راه‌های تامین‌ منابع وضع عوارض بر شغل‌های مختلف است؛ اما وضع عوارض جدید به مشاغل، به کارآیی‏ اقتصاد آسیب می‏رساند. گزینه پیشنهادی دیگر تاسیس صندوق بیمه بیکاری و پرداخت درصدی از حقوق در طی مدت اشتغال برای جبران دوره بیکاری است.

البته حائز اهمیت است که برای توزیع ریسک بیکاری در بین مشاغل مختلف، بیمه بیکاری باید اجباری باشد و شغل‌هایی که امکان بیکاری کمتری دارند نیز بخشی از ریسک بیکاری را پوشش دهند. هر چند صندوق بیمه بیکاری مانند صندوق‌های مشابه نمی‌تواند در چنین وضعیت اقتصادی کارآیی بالایی داشته باشد و رسالت و هدف غایی خود را انجام دهد. اما حداقل می‌تواند منبع جدیدی برای مفاسد اقتصادی دیگری باشد. یکی از گزینه‌های پیشنهادی مجلس بودجه عمومی دولت است؛ اما نگاهی گذرا به کسری بودجه دولت در چند دهه گذشته جای امیدی باقی نمی‌گذارد. منبع دیگر تامین مالی بیمه همگانی بیکاری درآمد حاصل از دریافت خسارات ناشی از اشتغال اتباع خارجی بدون مجوز است که در مقابل هزینه‌های این قانون، بسیار ناچیز است. در نهایت دو منبع باقی می‌ماند که اولی همیشه کارگشای مشکلات ایران بوده و دومی خود مشکل است چه بسا بتواند مشکلی را نیز حل کند. درآمدهای نفتی و منابع آزاد شده از محل هدفمندی یارانه‌ها.

نکته قابل توجه این است که اگر کارفرما در این قانون ملزم به پرداخت درصدی از حقوق نیروی کار به صندوق بیمه بیکاری است، باید با اصلاحات اساسی در قانون کار و حذف موارد سخت‌گیرانه، از کارفرما و کارگر همزمان حمایت شود. نتایج حاصل از تجربیات کشورهای دیگر نشان می‌دهد که با تجدید نظر در وضعیت «قانون کار» در ایران و اجرای صحیح و کامل قانون بیمه بیکاری شاهد تاثیرات محسوسی بر وضعیت سرمایه‌گذاری و نیز اشتغال در کشور خواهیم بود.

● سخن آخر

با این اوصاف اجرای این قانون در مقابل عدم اجرای آن به عدالت نزدیک‌تر است، البته نحوه اجرا بسیار مهم است. اجرای این قانون گردش مالی جدیدی در صنعت بیمه ایجاد می‌کند و حتی می‌تواند به طورمستقیم و غیرمستقیم شغل ایجاد کند؛ اما باید پذیرفت مقدمات این طرح باید در کشور اجرایی شود و جوانب آن سنجیده شود تا باعث دوباره کاری و اتلاف منابع نشود. اما در پایان با توجه به نرخ بیکاری در چند دهه گذشته نباید انتظار معجزه از این قانون داشت؛ زیرا نرخ بیکاری در ایران با توجه به اینکه دانش‌آموزان، دانشجویان، طلبه‌ها، سربازان و زنان خانه‌دار جزو جمعیت فعال و متقاضی کار محسوب نمی‌شوند، کاربرد اجرایی ندارد و باید از نسبت وابستگی که برابر است با نسبت کل افرادی که به هر دلیلی کار نمی‌کنند به تعداد کل جمعیت کشور، استفاده کرد که دیگر جایی برای پاک کردن صورت مساله (که همان بیکاری است) نماند.

سید پرویز جلیلی کامجو

دانشجوی دکترای اقتصاد _ دانشگاه اصفهان