بودجه; ابزاری در خدمت سیاست و سیاسیون

بودجه سیاسی ترین و فنی ترین سند رسمی دولت است و ماموریتش این است که آمار و اطلاعات را برای اهداف بخش عمومی جمع آوری کند

بودجه سیاسی ترین و فنی ترین سند رسمی دولت است و ماموریتش این است که آمار و اطلاعات را برای اهداف بخش عمومی جمع آوری کند. به تعریف کامل تر بودجه فرآیند انتخاب است از میان گزینه های ممکن سیاسی. می توان گفت بودجه از دو وجه سیاسی و فنی برخوردار است که در فرآیند انتخاب وجه سیاسی بودجه همان وجه نرم افزاری است. بودجه در یک فرآیند سیاسی بسته می شود که تحت اعمال فشارهای مختلفی است. این فشارها محصول چانه زنی های اصحاب قدرت است. اما در عین حال ما در بودجه با چند کارگزار مواجه هستیم، اولی تامین کنندگان منابع بودجه یا همان مردم هستند، دیگری سیاستمداران و سپس نظام اداری بودجه از جمله این کارگزاران هستند. اما کارگزار دیگری هم داریم که مستقیما در بودجه نقش ندارد ولی در تصمیم گیری سیاستگذاران، بوروکرات ها و مالیات دهندگان موثر است که آن را گروه ذی نفوذ می نامند. بودجه در واقع همان تعامل این سه کارگزار و گروه ذی نفوذ است.

سیاستگذاران در پی تحقق وعده هایشان به مردم هستند. بوروکرات ها تابع مسائل علمی و کارشناس هستند اما در اینجا بین اهداف بوروکرات ها و سیاستگذاران تعارض وجود دارد و اینجاست که سیاستگذاران آمار و ارقام بودجه را به صورت غیرشفاف ارائه می کنند و از همین جا بودجه ماهیت سیاسی پیدا می کند چون وجه اصلی بودجه که انتخاب است در یک فرآیند سیاسی قرار می گیرد. در بخش تخصیص بودجه، تعارض ها و فشارهای سیاسی بیشتر هم می شود به دلیل اینکه اعتبار سیاسی و مدیریتی بسیاری از تصمیم سازان به میزان اعتباری بر می گردد که می توانند از بودجه کسب کنند. وظیفه متعارف دولت این است که در ازای منابعی که از مردم می گیرد بخشی از نیازهای مادی مردم را برآورده کند. لذا ماموریت هایی که بر عهده دولت گذاشته می شود باید کاملا کمی و از جنس نیازهای رفاهی مردم باشد. خدمات دولت باید ملموس و قابل ارزیابی باشند. دولت باید در انجام وظایف کلاسیک خود نظیر برقراری نظم، امنیت، دفاع، رفاه و... پیشگام باشد.

دولت بایستی در قبال وظایف کلاسیک خود به مخاطبان پاسخگو باشد. شهروندان و کسانی که به دولت مالیات می پردازند به دنبال این هستند که در قبال مالیات مشخص، خدمات مشخص و قابل اندازه گیری دریافت کنند.

امروز دیگر برای همه مسلم شده که نفت یک رانت است. رانت به این معنی که پرداختی است که به یک عامل تولید صورت می گیرد که عرضه آن عامل تولید نسبت به پرداختی بی کشش است. یعنی اگر آن رانت یا پول اضافه را هم از عامل تولید اخذ کنیم، او همچنان انگیزه خودش را برای تولید از دست نمی دهد. پس رانت یک مازاد غیرتولیدی است که در اثر کمیابی های طبیعی یا اجتماعی ایجاد می شود. اما می شود گفت رانت در بودجه به یکسری سیستم های حقوق مالکانه گفته می شود. در اقتصاد هر چه مبادله می شود یک حق مالکیت است. زمانی که مبادله صورت می گیرد این حق مالکیت هاست که مبادله می شود. به طور کلی رانت مازاد غیرتولیدی است. پس نفت یک رانت کلی است که در اختیار دولت قرار می گیرد و دولت براساس منافع اجتماعی و ساز و کاری که وجود دارد این رانت را تقسیم می کند.

زمانی که دولت ها بخش زیادی از درآمدشان را از محل نفت تامین می کنند دولت های رانتی نام می گیرند. در بودجه کشور برای سال جاری منابع درآمدی نفت در حدود ۵۴ درصد پیش بینی شده است. این در حالی است که در سال ۸۷،۷۰ درصد منابع درآمدی دولت از منابع نفت تامین شده بود. پس می توان گفت دولت و بودجه کاملا رانتی هستند چون خرج و مخارج خودشان را از محل درآمدهای نفتی تامین می کنند و حتی اگر درآمدهای نفتی هم وجود نداشته باشد بودجه اساسا یک ساختار و ماهیت رانت جویانه دارد. به طور کلی در هر کشوری بودجه یک ساختار رانت جویانه دارد دلیل آن هم کاملا مشخص است. دولت باید در بودجه منافع اجتماعی را براساس یکسری محدودیت هایی که وجود دارد حداکثر کند. دولت مجموعه ای از گروه های فشار و ذی نفوذ است. هر کدام از این گروه ها سعی می کنند منابع درآمدی را براساس تلقی خودشان از منافع تخصیص دهند. هر گروهی براساس برداشتی که از منافع ملی دارد بودجه را تنظیم می کند و گزینه های سیاسی خودش را در دل این بودجه جای می دهد و این اصلا ربطی به این ندارد که نفتی وجود داشته باشد یا نه چون بودجه اساسا ساختار رانتی دارد. اما زمانی که رانت نفت هم وجود داشته باشد غلظت رانت در بودجه بیشتر می شود چون از شفافیت بودجه کاسته می شود. اما زمانی که سهم نفت کاهش یابد شفافیت هم بیشتر می شود چون دولت مجبور است به یک سری منابع درآمدی مشخصی استناد کند و در قبال آنها پاسخگو هم باشد. زمانی که در آمدهای نفتی کاهش می یابد دولت به مالیات ها متوسل می شود و درآمدهای جدیدی را ایجاد می کند. در ایران زمانی که نفت وجود دارد دولت این پول را وارد بودجه می کند و از طریق بودجه این در آمد را توزیع می کند.

به طور مثال در بودجه سال ۸۷، حدود ۷۰ میلیارد دلا ر صادرات نفت داشتیم که این رقم در بودجه ۸۸ به ۴۰ میلیارد دلا ر کاهش یافته است. در اینجا دولت مجبور است یک سری در آمدهای جدیدی را برای خود ایجاد کند.

مثلا در بودجه ۸۸ امسال رشد در آمدهای مالیاتی ۴۰ درصد است. خود درانت پدیده بدی نیست. نفت یک موهبت خداوندی است، نحوه برخورد ما با رانت است که می تواند آن را تبدیل به یک آفت کند. رانت فی نفسه بد نیست. چیزی که بد است رانتی است که دولت ایجاد می کند می توان گفت که همه را نتها بد نیستند. در بسیاری از کشورها خصوصا در شرق آسیا را نتهایی وجود داشته که به واسطه، آن را نتها رشد اقتصادی خوبی در این کشورها تجربه شده است. زمانی لا زم است دولت از یک سری بخش ها حمایت کند و به آنها امتیاز هایی را بدهد که این را نتها چندان بد نیستند اما اگر دولت چنان زمینه رانت را افزایش دهد که کل جامعه به جامعه رانتی تبدیل شود، این نامطلوب است. خود یارانه ها نوعی رانت هستند اما لزوما به معنای رانت بد نیستند. اگر رانتهایی را که دولت ایجاد می کنند موجب افزایش رقابت، کارآفرینی و تولید شود منجر به رشد هم می شود اما رانتی را مذموم می دانیم که باعث کاهش انگیزه و تولید شود.

لذا رانت نفت اصلا چیز بدی نیست بلکه نحوه برخورد ما با این رانت است که موجب ایجاد یک تلقی شوم از آن می شود. در کشورهایی که نفت وجود دارد متاسفانه پاسخگویی دولت به مردم کمتر و شکاف بین دولت و مردم بیشتر می شود چون دولت از پاسخگویی به مردم خودش را بی نیاز می داند و به واسطه رانت نفت یکسری گروه های ذی نفوذ پیرامون دولت شکل می گیرند و دولت سعی می کند بسیاری از این رانت های نفتی را در راستای پاسخ دادن به فشارهای این گروه ها اختصاص دهد.بودجه شفاف نیست دلا یل زیادی برای این امر وجود دارد.

سیاستمداران تمایل چندانی ندارند که بودجه های شفافی را تدوین کنند چون هر چه بودجه غیر شفاف تر باشد راحت تر می توانند اهداف سیاسی خود را تامین کنند. در دل بودجه کشور یکسری تعارضاتی وجود دارد که اصلا بودجه را غیر شفاف می کند.

هر چه درک اطلا عات و فهم مالیات دهندگان از بودجه کمتر باشد سیاستمداران راحت تر می توانند اهداف و مقاصد سیاسی خودشان را برآورده کنند. در بودجه امسال هم این مساله وجود دارد به طوری که یکسری نهادها و اشخاص حقوقی در لا یحه وجود دارند که دولت به آنها کمک کرده ولی به نظر نمی رسد شهروندان به این وظایف دولت رای داده باشند. اینجا نوعی تعارض بین قوه مقننه و قوه مجریه وجود دارد. قوه مجریه بر این باور است که مجلس صلا حیت کارشناسی بررسی بودجه را به صورت فنی ندارد پس دولت سعی می کند اطلا عات را به صورت غیر شفاف تحویل مجلس دهد. قوه مجریه سعی می کند سطح بودجه را بالا ببرد و به تصمیم سازی برساند و در واقع یکسری ارقام و اعداد کلی را تحویل مجلس دهد. در مقابل، مجلس سعی می کند سطح بودجه را تا حد امکان پایین بیاورد و در ریز بودجه هم دخالت کند.

بودجه قانون نیست و می توان گفت در بهترین حالت یک جواز قانونی است. تخطی کردن از بودجه تخلف محسوب نمی شود چون اگر درآمدی محقق نشود کسی مسوول نیست و لذا این جواز قانونی شفافیت بودجه را مخدوش می کند. برای شفافیت سازی بودجه راهی نیست جز این که وظایف حاکمیتی و غیر حاکمیتی دولت از هم کاملا تفکیک شود و برای هر یک از وظایف حاکمیتی دولت باید راهبردهایی را تعیین کند و برای هر راهبرد بودجه اختصاص دهد. این روند باعث می شود مجلس به جای چانه زنی و صرف وقت به رئوس حاکمیتی دولت بپردازد.

اما به هر حال واقعیتی که در مورد بودجه ایران وجود دارد نفت است و نمی توان نفت را از بودجه جدا کرد.

نویسنده : مجید سلیمی بروجنی