یکی از دشوارترین پرسشها درباره ساختار سیاسی ایران کنونی، برخلاف تصور، این نیست که چه کسی بیشترین قدرت را در اختیار دارد؛ پرسش دشوارتر این است که در هر تصمیم مشخص چه کسی واقعا تصمیم گرفته و چه کسی باید مسئول پیامدهای آن شناخته شود؟ آنچه وضعیت ایران را مسئلهدار میکند، نه صرفا تعدد نهادها -که امری مرسوم در همه نظامهای سیاسی است- بلکه فاصلهای است که گاه میان چهار موقعیت به وجود میآید: فردی که در ظاهر مسئول یک حوزه است، دستگاهی که تصمیم را اجرا میکند، مرکزی که توان متوقفکردن یا تغییر آن را دارد و بازیگری که در شکلگیری تصمیم نقش تعیینکننده داشته است. در ایران این موقعیتها در موارد متعددی بر یکدیگر منطبق نیستند و همین وضعیت را میتوان «گسست مسئولیت» نامید؛ یعنی جداشدن محل قدرت و تصمیم از محل اجرا و پاسخگویی.
تفاهمنامه اخیر ایران و آمریکا نمونه روشنی از این وضعیت است. رئیسجمهور از تفاهم دفاع میکند، شورای عالی امنیت ملی آن را تأیید میکند و سخنگوی سپاه نیز با صراحت میگوید «آتشبس و انعقاد تفاهمنامه تصمیم نظام است و حتما سپاه از آن تمکین میکند».
در ظاهر همه چیز روشن است؛ دولت و شعام موافق هستند و سپاه نیز آن را «تصمیم نظام» میداند. اما همین اجماع یک پرسش عجیب ایجاد میکند: پس مخالف چه کسی است؟ آن مقاومتی که دائم در روایتهای سیاسی درباره مذاکره و توافق از آن سخن گفته میشود، در کجای ساختار قرار دارد؟ چه نهادی میتواند مسیر توافق را تغییر دهد؟ و مسئول اصلی شکست آن کیست؟ سهم دقیق هر نهاد در «نظام» چقدر است؟
نمونهای سادهتر در فوتبال، همین آشفتگی را نشان میدهد. مسابقه پرسپولیس و تراکتور بدون تماشاگر برگزار میشود و تقریبا همزمان فدراسیون فوتبال درباره اهمیت هواداران سخن میگوید و تأکید میکند فوتبال بدون تماشاگر بخشی از هویت خود را از دست میدهد.
تناقض فقط در این نیست نهادی که در افکار عمومی مسئول اداره فوتبال شناخته میشود، خود در موضع منتقد نتیجهای قرار میگیرد که در همان ساختار تولید و اجرا شده؛ مسئله این است که برای مخاطب روشن نیست نهادی که مسئول اداره فوتبال شناخته میشود تا چه اندازه صاحب تصمیمی است که در قلمرو خودش اجرا میشود؟
ماجرای حجاب این ابهام را در سطحی بسیار جدیتر نشان میدهد. قانونی ماهها میان مجلس، شورای نگهبان، دولت و دیگر مراکز در رفتوآمد است، درباره ابلاغ و اجرای آن اختلاف وجود دارد، اما در همان فضای مبهم فراجا میتواند اعلام کند که از تاریخی معین برخوردهای خود را آغاز خواهد کرد. مسئله اینجا نه موافقت یا مخالفت با حجاب، بلکه این است که سیاست الزامآور کشور دقیقا در کجا ساخته میشود.
اگر قانون هنوز محل اختلاف است، مبنای تصمیم اجرائی چیست؟ اگر فراجا مجری است، سیاستگذار چه کسی است؟ اگر دولت با شیوه اجرا موافق نیست، آیا قدرت جلوگیری از آن را دارد؟ و اگر چنین قدرتی ندارد، چرا افکار عمومی بخش بزرگی از مسئولیت را متوجه دولت میکند؟
این وضعیت را نمیتوان با این توضیح خنثی کرد که «در همه کشورها نهادهای متعددی تصمیم میگیرند». تفاوت در این است که در یک ساختار نهادمند، تعدد مراکز تصمیم درون قواعد نسبتا روشنی قرار دارد: معلوم است چه کسی پیشنهاد میدهد، کدام فرد یا نهاد تصویب میکند، چه کسی اجرا میکند و کدام نهاد باید پاسخ دهد.
مسئله ایران امروز این است که در موارد مهم، این مرزها درهم میروند. نهادی ممکن است مسئول شناخته شود ولی اختیار کافی نداشته باشد؛ نهادی دیگر اختیار مؤثر داشته باشد اما در معرض پاسخگویی عمومی نباشد؛ یک دستگاه تصمیمی را اجرا کند که خود طراح آن نیست و مرکزی دیگر بتواند مسیر سیاست را تغییر دهد بدون آنکه نامش به روشنی در زنجیره رسمی تصمیم دیده شود.
ریگز برای توضیح برخی ساختارهای اداری از مفهوم «جامعه منشوری» استفاده میکرد و سه ویژگی را برجسته کرده است: صورتگرایی، همپوشانی و ناهمگنی.
صورتگرایی به فاصله میان ساختار رسمی و عملکرد واقعی اشاره دارد؛ همپوشانی زمانی رخ میدهد که مرز صلاحیت نهادها روشن نباشد و چند سازمان در یک حوزه دخالت کنند؛ و ناهمگنی به همزیستی منطقهای متفاوت و حتی متعارض در یک ساختار واحد مربوط است.
جمهوری اسلامی را نمیتوان مستقیما مصداق همان جامعه منشوری ریگز دانست، اما بینش او برای فهم ایران امروز مهم است: نمودار رسمی قدرت الزاما مسیر واقعی تصمیمگیری را نشان نمیدهد.
کوان هریس قطعه دیگری از این پازل را روشن میکند. تحلیل او از تحولات پس از انقلاب نشان میدهد که بسیاری از نهادهای جدید الزاما جایگزین نهادهای قبلی نشدند، بلکه در کنار آنها قرار گرفتند. نتیجه، نوعی لایهگذاری نهادی بود؛ ساختاری که در آن سازمانهای دولتی، انقلابی و عمومی میتوانند در حوزههایی نزدیک به یکدیگر فعالیت کنند.
این ویژگی فقط به رفاه محدود نمیشود. جمهوری اسلامی در مواجهه با مسائل مختلف بارها به ایجاد شورا، ستاد، بنیاد، قرارگاه یا سازوکار جدید روی آورده و در نتیجه بهجای حذف یک مرکز تصمیم، لایهای تازه به ساختار قبلی افزوده است.
ویلفرید بوچتا این وضعیت را در سطح قدرت سیاسی توضیح میدهد. پرسش مشهور او «چه کسی بر ایران حکومت میکند؟»، از همین واقعیت ناشی میشود که جمهوری اسلامی ایران یک هرم ساده با زنجیره فرمان کاملا شفاف نیست؛ مراکز رسمی و غیررسمی قدرت، نهادهای انتخابی و انتصابی و ساختارهای نظامی، امنیتی، مذهبی و بوروکراتیک در کنار هم حضور دارند و حوزههای نفوذ آنها گاه بر یکدیگر منطبق میشود.
اگر ریگز فاصله ساختار رسمی و ساختار مؤثر را توضیح میدهد، هریس شکلگیری لایههای موازی و همپوشان را نشان میدهد و بوچتا تعدد مراکز قدرت را برجسته میکند، حاصل ترکیب آنها را میتوان «گسست مسئولیت» نامید.
گسست مسئولیت زمانی رخ میدهد که قدرت تصمیم، اختیار اجرا و الزام به پاسخگویی در یک نقطه جمع نشوند. در چنین وضعیتی ممکن است نهادی قدرت داشته باشد اما پاسخگو نباشد، مرکزی پاسخگو باشد اما اختیار نهایی نداشته باشد و بازیگری فقط مجری سیاستی باشد که در جای دیگری شکل گرفته است.
پیامد این معماری فقط ناکارآمدی اداری نیست؛ مهمتر از آن، دشوارشدن امکان پاسخخواهی است. وقتی سیاستی موفق باشد، چند نهاد میتوانند خود را در موفقیت آن شریک بدانند؛ اما هنگام شکست، مسئولیت میتواند میان همان نهادها تقسیم و در نهایت محو شود.
دولت از محدودیت اختیارات میگوید، مجلس اجرا را وظیفه دولت میداند، دستگاه اجرائی به مصوبه بالادستی استناد میکند و نهاد بالادستی نیز ممکن است خود را صرفا تعیینکننده سیاست کلی بداند؛ در نتیجه، هرچه زنجیره تصمیم را به سمت بالا دنبال میکنیم، الزاما به یک نقطه روشن و نهایی مسئولیت نمیرسیم، بلکه ممکن است با لایههای دیگری از تصمیمسازی مواجه شویم که در ساختار رسمی دیده نمیشوند.
شاید مسئله اصلی همین باشد: در ایران تصمیمها گم نمیشوند، مسئول آنها ناپدید میشود. و تا زمانی که میان قدرت واقعی تصمیمگیری و مسئولیت عمومی آن پیوند روشنی برقرار نشود، پرسش «واقعا چه کسی تصمیم میگیرد؟» نه یک سؤال ساده سیاسی، بلکه یکی از بنیادیترین مسائل حکمرانی در ایران باقی خواهد ماند. همچنین بخوانید صفآرایی مدیران دولت سیزدهم در برابر پزشکیان/ چرا توصیه به انسجام ملی نادیده گرفته میشود؟ پیشنهاد فعال اصولگرا به دولت پزشکیان برای نحوه مخالفت با طرح مقابله با نفوذ؛ مساله در شعام طرح شود/ این طرح نگاه امنیتی و اطلاعاتی را در جامعه افزایش میدهد عملکرد دو ساله دولت پزشکیان به روایت محسن هاشمی | مدیریت روزمره کشور، برای جهش توسعه ای کافی نیست | ضرورت ورود به مرحله جدیدی از حکمرانی سدسازی اعضای شورای عالی فضای مجازی در مقابل تصمیم پزشکیان/ رئیس جمهور چگونه پرونده پرپیچوخم فیلترینگ را می بندد؟
