قدرت شگفت انگیز بانک مرکزی در چاپ و نابود کردن پول

فدرال رزرو از قدرت بلامنازعه در نفوذ روی اقتصاد و حفظ استقلال خود برخوردار است این بانک به اراده خویش حق چاپ و نابودکردن پول را دارد تا از نظام مالی در برابر هراس بانکی حمایت کرده و چرخه های کسب و کار را مدیریت کند

فدرال رزرو از قدرت بلامنازعه در نفوذ روی اقتصاد و حفظ استقلال خود برخوردار است. این بانک به اراده خویش حق چاپ و نابودکردن پول را دارد تا از نظام مالی در برابر هراس بانکی حمایت کرده و چرخه‌های کسب و کار را مدیریت کند.

ایجاد نهاد فدرال رزرو نتیجه یک مصالحه بین پاسخگویی سیاسی و استقلال خصوصی بوده است. اعضای هیات مدیره آن که به صورت سیاسی منصوب می‌شوند و روسای بانک‌های منطقه‌ای فدرال رزرو که خصوصی منصوب می‌شوند، کمیته بازار باز فدرال (FOMC) را تشکیل می‌دهند و سیاست پولی را هشت بار در سال در جلسات خویش تعیین می‌کنند.

به سال ۱۹۸۶ بازمی‌گردیم، زمانی که نشریه نیوزویک رییس فدرال رزرو را دومین مرد پرقدرت در آمریکا نامید. در سال‌های ۲۰۰۸ و ۲۰۰۹ امکان این بود که کلمه دومین را حذف کنید. زمانی که بن برنانکه، رییس فدرال رزرو شد، او نرخ‌های بهره را کاهش می‌داد، بانک‌ها را سر پا نگه می‌داشت، به شرکت‌هایی که در مضیقه مالی بودند وام می‌داد و صدها میلیارد دلار وام‌های رهنی را خریداری می‌کرد تا جلوی سقوط اقتصاد را بگیرد.

فدرال رزرو جایگاهی بی‌همتا در اقتصاد آمریکا دارد. این نهاد نیمه‌دولتی، حالتی عمومی‌ خصوصی‌گونه داشته و استقلال سیاسی آن دست کمی از دیوان عالی کشور ندارد. بانکداران مرکزی فن‌سالاری که در این نهاد حضور پیدا می‌کنند، بدون توجه به تمایلات حزبی که دارند، خودشان را به صورت یک تن واحد در ماموریت برای رسیدن به تورم پایین و رشد مداوم می‌بینند. آنها با گویش خاص خویش (زبان بانکداران مرکزی) سخن می‌گویند و به جای گفتن نرخ بهره پایین از «همسازی پولی» حرف می‌زنند. آنها از شنیدن لطیفه‌های دست اول مسخره‌کننده درباره خود لذت می‌برند. روی یک تابلو در آرایشگاه مخصوص فدرال رزرو چنین نوشته شده است «نرخ رشد شما بر عرضه پول من تاثیر می‌گذارد.»

● چاپ پول

آمریکا برای سال‌های زیاد درگیر این قضیه بود که آیا بانک مرکزی داشته باشد یا خیر. الکساندر هامیلتون نخستین وزیر خزانه‌داری آمریکا، کنگره را متقاعد کرد که نخستین بانک آمریکا را در سال ۱۷۹۱ ایجاد کنند تا امور پولی جمهوری نوپا را سامان دهد، همان زمانی که توماس جفرسون وزیر امور خارجه وقت به مخالفت با بانک برخاست چون از تمرکز یافتن قدرت بسیار زیاد اقتصادی در یک مکان واهمه داشت. دشمنی با بانک همچنان دوام آورد و در ۱۸۱۱ کنگره اجازه داد تا اساسنامه منقضی شده نخستین بانک ابطال شود. دومین بانک آمریکا در ۱۸۱۶ شروع به فعالیت کرد، اما آندرو جکسون که یک پوپولیست مخالف قدرت گرفتن گروه‌های پولی بود، تجدید مدت اساسنامه را که در ۱۸۳۶ منقضی می‌شد وتو کرد.

بانک‌های خصوصی و در مالکیت دولت بدون وجود بانک مرکزی می‌توانند پول‌های مخصوص خود را منتشر کنند که در تئوری قابلیت تبدیل به طلا را به محض مطالبه شخص دارد. اما در عمل این امکان هست که دلار یک بانک، ارزشی بیشتر از دلار بانک دیگر داشته باشد اگر که سرمایه‌گذاران باور بیشتری نسبت به ثبات آن پیدا کنند. بانک‌ها به ندرت طلای کافی نگه می‌دارند تا همه پول‌هایی را که منتشر کرده‌اند بتوانند به طلا تبدیل کنند؛ آنها از سایرین و معمولا از بانک‌های بزرگ‌تر قرض خواهند گرفت تا از عهده شرایط و اقتضائات خاص برآیند. اما اگر بیشتر بانک‌ها به طور همزمان با تقاضا برای طلا مواجه شوند، طلای کافی وجود نخواهد داشت تا همه تقاضا را پاسخگو باشد. نتیجه این می‌شود که بیشتر بانک‌ها ورشکست می‌شوند. مشتریان از ترس اینکه سایر بانک‌ها هم ورشکست شوند، به سمت بانک‌ها هجوم می‌برند تا پول‌های کاغذی خود را به طلا تبدیل کنند و باعث ورشکستگی‌های بیشتری می‌شوند. چنین هراس‌های بانکی همه جا گیر می‌شد.

رویدادی که سرانجام منجر به ایجاد فدرال رزرو شد هراس بانکی ۱۹۰۷ بود که با هجوم سپرده‌گذاران به چندین بانکی شروع شد که موجودی پول خود را از دست دادند زمانی که مشتریان روی بازار سهام گمانه‌زنی کرده بودند. جان پیرپونت مورگان، رییس بانکی به همین نام، بانکداران سرشناس نیویورک را در کتابخانه شخصی خود گرد آورد و آنها را ترغیب کرد تا تمام تقاضاهای نقدینگی که بانک‌های مشکل‌دار شهر را به ستوه آورده بود تامین کنند. کنگره برای جلوگیری از تکرار این رویداد و با فشار و یادآوری بانک‌ها، در سال ۱۹۱۳ قانون ایجاد فدرال رزرو را به تصویب رساند.

در این قانون آمده بود که وظیفه فدرال رزرو تدارک دیدن یک «پول انعطاف‌پذیر» است. منظور این نبود که بانک اسکناس‌های ۲۰ دلاری چاپ کند؛ بلکه هدف از تاسیس این بانک، کم و زیاد کردن عرضه پول در صورت نیاز بود. به این ترتیب فدرال رزرو دو نقش قدرتمند پیدا کرد:

۱‌) وام‌دهنده نهایی: هر بانکی که پول کافی برای بازپرداخت به طلبکاران خود نداشته باشد، می‌تواند از فدرال رزرو وام بگیرد (در بخش‌های بعدی نشان خواهیم داد که فدرال رزرو چگونه این کار را می‌کند.)

۲‌) پیاده کردن سیاست پولی: فدرال رزرو با دستکاری عرضه پول به بانک‌ها، می‌تواند نرخ‌های بهره را بالا یا پایین ببرد تا به هدف پایین نگه داشتن تورم و جلوگیری از رکود برسد و مجموعه مسوولیت‌هایی دارد که سیاست پولی نامیده می‌شود (در بخش‌های بعدی این موضوع را به تفصیل بحث می‌کنیم.)

فدرال رزرو در بلند مدت نمی‌تواند کاری کند که اقتصاد سریع‌تر رشد کند یا مشاغل بیشتری به وجود آورد؛ این اهداف بستگی به جمعیت و بهره‌وری دارد. اما در کوتاه مدت، سیاست پولی تاثیر بسیار زیادی بر چرخه کسب‌وکار می‌گذارد. نرخ‌های بهره بالاتر باعث می‌شود تا خانوارها و بنگاه‌ها کمتر خرج کنند؛ بنابراین رشد اقتصادی کاهش یافته و سرانجام جلوی بالارفتن قیمت‌ها و دستمزدها گرفته شود. برعکس آن، نرخ‌های بهره پایین‌تر باعث تحریک مخارج شده و با گذشت زمان، فشار رو به بالایی بر قیمت‌ها و دستمزدها وارد می‌شود.

در عین حال، به‌رغم این قدرت‌ها و آرمان‌گرایی شدیدی که رهبران فدرال رزرو داشتند، مروری بر پیشینه این بانک آشکار می‌سازد که تلاش‌هایش برای هدایت کردن اقتصاد از طریق اجرای این دو نقش، اغلب با حباب، سقوط، تورم، تورم منفی، تحریم نفتی، انقلاب فناوری و چیزهای دیگر نقش بر آب می‌شد.

فدرال رزرو در نخستین سال‌هایی که ایجاد شد، کوشش می‌کرد تا صرفا تقاضای کشاورزان و صنعتگران برای اعتبار را بدون تاثیرگذاری بر حال و روز کلی فعالیت اقتصادی تامین کند.

وقتی که کشاورزان نیاز به پول داشتند تا محصول خویش را برداشت کنند، فدرال رزرو عرضه پول را افزایش می‌داد؛ به نحوی که بانک‌ها بتوانند نیازهای خویش را تامین نمایند.

سپس وقتی که کشاورزان وام‌های خود را بازپرداخت می‌کردند، عرضه پول کمتر می‌شد. در دهه ۱۹۲۰ فدرال رزرو جاه‌طلبی‌های بیشتری یافت و سعی کرد تا بر فعالیت اقتصادی در سطح ملی، تورم و نرخ‌های بهره تاثیر گذارد.

فدرال رزرو در تاریخچه خود، دو اشتباه به یادماندنی مرتکب شده است. نخستین اشتباه در انتهای دهه ۱۹۲۰ بود. در آن زمان فدرال رزرو نگران از سفته‌بازی در بازار سهام که حباب خطرناکی ایجاد می‌کرد، نرخ‌های بهره را افزایش داد. با این سیاست، رشد اقتصادی به شدت پایین آمد. در اکتبر ۱۹۲۹، بازار سهام زیاده داغ شده سرانجام فرو ریخت. فدرال رزرو در ابتدای امر نرخ‌های بهره را کاهش داد اما همین که بانک‌ها در آمریکا و جاهای دیگر جهان ورشکست شدند شروع به پشتیبانی از آنها کرد و منجر به سیاست انقباضی اعتباری مخربی شد. این که دقیقا چرا این کار را کرد همچنان محل بحث و جدل است. توانایی فدرال رزرو در پایین نگه داشتن نرخ بهره و گسترش اعتبار، به خاطر ترس از این که خارجیان در عوض با سرازیر کردن دلارهای خود و تقاضای طلا واکنش دهند، میزان موجودی فدرال رزرو از این فلز را کاهش داد با این که مقدار زیادی از آن داشت. بحران بزرگ بدون توجه به علت آن، در سال ۱۹۳۳ به نقطه حضیض خود رسید زمانی که فرانکلین روزولت از فرصت تعطیلی بانک‌ها برای بستن بانک‌های رو به زوال و تجدید سرمایه بانک‌های باقیمانده استفاده کرد و ارزش دلار را در برابر طلا کاهش داد.

از انتهای دهه ۱۹۴۰ تا انتهای دهه ۱۹۶۰، فدرال رزرو توانست رشد قوی اقتصادی را حفظ کرده، دوران رکود را کوتاه کند و تورم را معمولا پایین نگه دارد. به هر صورت در انتهای دهه ۱۹۶۰، تلاش برای نگه داشتن اقتصاد در سطح اشتغال کامل، منجر به دومین اشتباه بزرگ آن شد. برای اینکه جلوی بالا رفتن تورم را بگیرد از بالا بردن نرخ‌های بهره به حد کافی و به طور مکرر خودداری کرد تا در دهه ۱۹۷۰ تورم و به دنبال آن رکود همزمان آمد. کنگره در واکنش به این نارسایی‌ها، در ۱۹۷۸ فرمان جاری خود برای فدرال رزرو را وضع کرد: اشتغال کامل، ثبات قیمت‌ها و نرخ بهره بلندمدت ملایم. در سال ۲۰۱۰ ثبات مالی هم به آنها افزوده شد.

دوره مدرن فدرال رزرو در ۱۹۷۹ با انتصاب پل واکر به ریاست آن آغاز شد. او بی‌درنگ نرخ‌های بهره را بالا برد و باعث ایجاد دو رکود شدید شد تا کمر تورم را بشکند. سال‌هایی را که از ۱۹۸۲ تا ۲۰۰۷ را در برمی‌گیرد به «میانه‌روی بزرگ» مشهور شد، دوره‌ای که نشانه آن معمولا تورم پایین، کاهش نرخ بیکاری و رکود ملایم و نادر است. بانکداران مرکزی فکر می‌کردند جام مقدس موفقیت اقتصادی برایشان برملا شده است‌. تورم پایین را تحویل می‌دهد و اقتصاد رشد خواهد کرد و هر چیز دیگری از خودش مراقبت خواهد کرد. در سال ۲۰۰۶، وقتی بن برنانکه جایگزین آلن گرین‌‌اسپن گردید، هر چیزی چنان به خیر و خوشی پیش می‌رفت که کنگره به ستایش نهایی از فدرال رزرو پرداخت: به این صورت که این نهاد را کلا نادیده گرفت. وقتی از سناتوری پرسیده شد که نظرش درباره انتصاب برنانکه چیست، او پاسخ داد «جدا چه اهمیتی دارد.»

کمتر از دو سال پس از این که برنانکه به ریاست فدرال رزرو رسید، میانه‌روی بزرگ و رایحه صلاحیت تکنوکراتیک با شروع بحران مالی و رکود ۲۰۰۷ تا ۲۰۰۹ پایان یافت. فدرال رزرو در ایجاد بحران مقصر شناخته شد، چون که مقررات سهل‌گیرانه پیشین آن درباره بانک‌ها و وام‌های رهنی را داشتیم و به عقیده برخی، نرخ‌های بهره را چنان پایین نگه داشت که به سفته‌بازی و رونق کاذب مسکن دامن زد.

به محض این که بحران به راه افتاد، برنانکه، آنطور که بعدا توضیح داد، «قصد نداشت رییس فدرال رزروی باشد که دومین بحران بزرگ را نظاره می‌کرد.» او با استفاده از همان تمایلی که در تجربه کار روزولت دیده بود و تحسین می‌کرد، از محدودیت‌های قدرت فدرال رزرو در وام دادن به هر کسی کاست، نرخ‌های بهره را کاهش داد و اوراق قرضه را خریداری کرد. جلوی رکودی دیگر گرفته شد، اما بدون هزینه هم نبود: اقدامات تهاجمی برنانکه تردیدهای مدت‌ها خفته از قدرت بانک مرکزی را زنده کرد.

● چه کسی مسوول است؟

تولد فدرال رزرو در ۱۹۱۳ یک نوع سازش بین پوپولیست‌هایی بود که می‌خواستند قدرت در دست کارکنان منصوب فدرال در واشنگتن باشد و محافظه‌کارانی که می‌خواستند قدرت در دست بانک‌های مستقل تحت کنترل بانکداران خصوصی باشد. این نوع حکمرانی، قدرت را بین یک هیات منصوب شده سیاسی در واشنگتن و دوازده بانک منطقه‌ای تقسیم کرد.

در ۱۹۳۵ این ساختار دگرگون شد و قدرت از ۱۲ بانک رزرو به اعضای هیات عامل انتقال یافت. این ساختار تا امروز دوام آورده است. هیات عامل هفت عضوی تمام سیاست‌های فدرال رزرو به استثنای سیاست پولی را تعیین می‌کند. رییس‌جمهور با تایید مجلس سنا، رییس و دو معاون رییس را منصوب می‌کند که یکی از آنها وظیفه نظارت بر بانک را دارد.

۱۲ بانک منطقه‌ای فدرال رزرو در سراسر آمریکا مستقر هستند و مسوول نظارت بر بانک‌های محلی، توزیع نقدینگی و رسیدگی کردن به چک‌ها هستند. مرزهای نواحی که آنها نظارت می‌کنند منطقه جغرافیایی را به مبارزه می‌طلبد؛ دو بانک در ایالت میسوری مستقر هستند؛ چون این ایالت موطن رییس مجلس نمایندگان در ۱۹۱۳ بود. روسای بانک‌های رزرو (به استثنای نیویورک) توسط هیات مدیره بانک‌های خود منصوب می‌شوند که نمایندگی از جانب عموم دارند. مهم‌ترین بانک رزرو در ایالت نیویورک است که یک گروه با ۱۸۰ بازار قوی دارد و معاملات مالی روزانه‌ای انجام می‌دهند که نرخ‌های بهره را تغییر می‌دهد، به بانک‌ها وام می‌دهد و هر از گاهی ارزش دلار را پایین یا بالا می‌برد.

این ساختار ترکیبی عمومی‌ خصوصی باعث می‌شود تا فدرال رزرو مصونیت اما نه به طور کامل از فشار سیاسی داشته باشد. لیندون جانسون و ریچارد نیکسون هر دو به روسای فدرال رزرو فشار می‌آوردند که نرخ‌های بهره را پایین بیاورند و گاهی موفق هم می‌شدند. رونالد ریگان اقدام به انتصاب اعضای هیات عاملی کرد که قدرت پل‌واکر را محدود کنند. جورج بوش با جلوگیری از انتصاب مجدد آلن گرین‌اسپن (که نتیجه‌ای نگرفت) درصدد تاثیرگذاری بر وی بود. کنگره نیز با امتناع از تایید نامزد پیشنهاد شده رییس‌جمهور یا با تهدید به جلوگیری از فعالیت فدرال رزرو همین بازی را می‌کند. برای مثال در سال ۲۰۱۰، کنگره به رهبری ران پل که یک پوپولیست از تگزاس بود، اقدامات اضطراری فدرال رزرو را مقید به حسابرسی کنگره کرد.

برای اینکه سیاست پولی تا حد امکان مستقل نگه داشته شود، قلمرو انحصاری کمیته بازار باز فدرال متشکل از ۱۲ نماینده است. همه هفت عضو هیات عامل فدرال رزرو و رییس فدرال رزرو نیویورک در کمیته بازار باز شرکت دارند. چهار کرسی باقیمانده به صورت سالانه بین ۱۱ رییس دیگر فدرال رزرو می‌چرخد. اگر چه فقط پنج رییس حق رای دارند، هر دوازده نفر در نشست‌های کمیته بازار باز شرکت می‌کنند به طوری که معمولا تصور می‌شود ۱۹ عضو (۱۲ نفر با حق رای و ۷ نفر بدون حق رای) دارد.

گرِگ آی‌پی

مترجم: جعفر خیرخواهان