حکمرانی خوب الگویی جدید در سیاستگذاری عمومی

یکی از مباحث مهم و در عین حال جدید که از دهه ۱۹۸۰ به بعد در ادبیات توسعه مطرح شده, موضوع حکمرانی خوب است این موضوع به خصوص در کشورهای در حال توسعه و در راستای استقرار و نهادینه سازی جامعه مدنی از جایگاه ویژه ای برخوردار شده است

● مقدمه

یکی از مباحث مهم و در عین حال جدید که از دهه ۱۹۸۰ به بعد در ادبیات توسعه مطرح شده، موضوع حکمرانی خوب است. این موضوع به خصوص در کشورهای در حال توسعه و در راستای استقرار و نهادینه سازی جامعه مدنی از جایگاه ویژه ای برخوردار شده است. حکمرانی ایده جدیدی است که جایگزین مفهوم حکومت شده است. طبق مفهوم فوق، تصمیم گیری های مربوط به شهر و کلان شهرها با اجماع کل صاحبان منافع دخیل در شهر صورت می گیرد. برای هموار سازی بستر تحقق گذار از حکومت گرایی به شهروند مداری نیازمند آموزش های جدید برای ایجاد و تثبیت حاکمیت قانون و حقوق شهروندی، وفاق گرایی، مشارکت، پاسخگویی و شفافیت، کارایی و اثربخشی هستیم که ضرورت اخذ آن هم برای شهروندان و هم مدیران و کارگزاران شهری روشن و واضح است.

برنامه ریزی ها و سیاستگذاری های از بالا به پایین و آمرانه که توسط دولت مرکزی صورت می پذیرفت، توسط مدیریت مشارکتی که مبتنی بر حکمرانی خوب است، به چالش کشیده شده است. مفهوم حکمرانی بر همیاری حکومت و جامعه مدنی مبتنی است. این مفهوم بر این اصل بنیادی استوار است که حکومتها به جای آنکه به تنهایی مسئولیت کامل اداره جامعه را در تمام سطوح آن بر عهده گیرند، بهتر است در کنار شهروندان، بخش خصوصی و نهادهای مردمی، به عنوان یکی از نهادها یا عوامل مسئول اداره جامعه محسوب شوند. با این تعبیر، حکومت نقش تسهیل کننده و زمینه ساز توسعه جامعه را در سطوح ملی، محلی و شهری ایفا می کند. با ورود شهروندان یا به مفهوم سازمان یافته تر آن، جامعه مدنی، به عرصه تصمیم گیری و سیاستگذاری، جریان اداره کشور از یک نظام اقتدارگرا و آمرانه به فرایندی مردم سالار و مشارکتی تبدیل خواهد شد.

● ریشه حکمرانی و حکمرانی خوب و تفاوت آن با حکومت

ریشه یابی واژه حکمرانی ما را به واژه یونانی kubernan (راهبری یا هدایت کردن) می رساند، واژه ای که افلاطون آنرا برای چگونگی هدایت یک نظام حکومتی به کار برده است. این واژه یونانی در قرون وسطی به واژه Gubernaneتبدیل شده است که بر راندن، حکمروایی کردن یا راهبری دلالت دارد. در اینجا حکمرانی "عمل یا شیوه حکومت کردن یا کارکرد حکومت" است (کایر، ۱۳۸۶: ۳).

مرکز سکونتگاههای انسانی سازمان ملل متحد (UN-HABITAT) حکمرانی را بدین صورت تعریف می کند:

"حکمرانی مجموعه ای از اقدامات فردی و نهادی، عمومی و خصوصی برای برنامه ریزی و اداره مشترک امور است و فرایند مستمری از ایجاد تفاهم میان منافع متفاوت و متضاد است که در قالب اقدامات مشارکتی و سازگار حرکت می کند و شامل نهادهای رسمی و ترتیبات غیررسمی و سرمایه اجتماعی شهروندان است"(UN-HABITAT, ۲۰۰۲: ۵).

هنگامی که واژه حکمرانی را بکار می بریم باید به دو نکته توجه داشته باشیم. نخست اینکه، حکمرانی، حکومت نیست. حکمرانی بعنوان یک مفهوم، مشخص می سازد که قدرت در داخل و خارج از اقتدار رسمی و نهادهای حکومت وجود دارد. غالباً، حکمرانی سه گروه اصلی از بازیگران را شامل می شود: حکومت، بخش خصوصی و جامعه مدنی. دوم اینکه، حکمرانی بر «فرایند» تأکید دارد و مشخص می سازد که تصمیمات با توجه به روابط پیچیده بین تعدادی از بازیگران با اولویتها و سلایق متفاوت گرفته می شوند. حکمرانی، توافقی را بین اولویتها و سلایق رقیب و متضاد برقرار می کند و این، اساس و شالوده مفهوم حکمرانی است(UN-HABITAT, ۲۰۰۲).

برای اداره امور عمومی دو پارادایم وجود دارد. در پارادایم نخست که حکومت نام دارد مسئولیت تمام امور را برعهده دارد. حکومت موظف است که تمام خدمات را برای مصرف جامعه مدنی و یا شهروندان فراهم کند. در پارادایم دوم که حکمرانی نام دارد مسئولیت اداره عمومی میان سه نهاد حکومت، جامعه مدنی و بخش خصوصی تقسیم شده است که هر سه مورد از لوازم توسعه انسانی به شمار می روند. ضمن آنکه هر سه بخش مذکور در تعامل با یکدیگر قرار دارند به گونه ای که ضعف و قدرت بیش از حد یکی از آنها تعادل اجتماعی را بر هم خواهد زد. لذا ایجاد ارتباط و تعادل لازم و تفکیک وظایف هر یک از این سه بخش امکان بهتر زیستن را در یک جامعه مطلوب فراهم خواهد کرد(ایمانی جاجرمی و دیگران،۱۳۸۱: ۹).

«اتکینسن » می گوید این مفهوم، ماهیت پیچیده جوامع را بهتر منعکس می کند و نشان دهنده چند رویداد است:

۱) رشد این تفکر که حکومت دیگر قادر به پاسخ دادن به مسایل پیچیده اداره امور عمومی نیست.

۲) ظرفیتهای حل مسأله از طریق حکومت برای چنین وظیفه ای کافی نیست و بازار باید نقش مهم تری را برعهده گیرد.

۳) در پرتو ناتوانی آشکار نظریه ها و راه حلهای تحت هدایت بازار، برای پاسخ مناسب به مسایل نابرابری، فقر و محرومیت اجتماعی و تحت فشار برای کاهش بیشتر هزینه¬های اجتماعی حکومت، دادن نقش مهم تر به اجتماع و بخشهای دواطلب برای حل مسایل اجتماعی و تأمین خدمات(McKinlay,۱۹۹۹).

تحقق حکمرانی مستلزم کنش متقابل بین نهادهای رسمی یا دولتی و نهادهای جامعه مدنی است که بر حقانیت و تقویت عرصه عمومی تأکید می کند و به دلیل شرکت نهادهای گوناگون جامعه مدنی در مدیریت و اداره امور عمومی، می تواند به سازگاری منافع و رفع تعارضها منجر شود.

به این ترتیب، از منظر نظریه حکمرانی، حکومت بعنوان یک نهاد و یا مجموعه ای از نهادها نگریسته می‌شود و تنها یکی از چندین بازیگر اصلی در اجتماع است و زمانی‌که حکومت قادر به انجام کاری نباشد، سایر عاملان و بازیگران، ممکن است وارد عمل شوند و آن کار را انجام می دهند.

قطعنامه کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد بصورت آشکار، حکمرانی خوب را در پیوند با بستر محیطی می داند که رو به سوی بهره مندی از حقوق بشر و رشد و توسعه انسانی پایدار دارد. برای ایجاد امنیت در حکمرانی خوب بین کشورها، دستاوردهای مشارکتی در توسعه به رسمیت شناخته می شود و دستاوردهای تجویزی نامناسب تلقی شده است. با پیوند حکمرانی خوب و توسعه انسانی پایدار،‌ بر اصولی چون مشارکت جویی، پاسخ گویی و ارتقای حقوق بشر تاکید می گردد و دستورالعمل های تجویزی و اجباری برای ایجاد توسعه، موردنظر نخواهد بود.

طرح توسعه ملل متحد می گوید که حکمرانی خوب مشتمل بر سنت ها، نهادها و فرایندهایی است که تعیین می کند چگونه تصمیمات دولتی به صورت روزانه اتخاذ می‌شوند و پرسش های زیر را پاسخ می دهند:

- چگونه و تا چه حدی شهروندان می توانند در سیاستگذاری های جاری کشور حق اظهار نظر داشته باشند؟

- اداره منابع و خدمات عمومی چه میزان کارآیی دارد؟

- چگونه جلوی سوء استفاده از قدرت و اختیارات دولتی گرفته می شود؟

- کارگزاران دولتی چقدر پاسخ گوی اقداماتشان هستند؟

- شکایات و تظلمات چگونه چاره اندیشی و رفع می شوند؟(UN-ESCAP, ۲۰۰۲).

بنابراین با توجه به مطالب فوق، می توان حکمرانی خوب را «روند یا هدفی دانست که باید بتواند فقر، ناامنی و تبعیض را از میان بردارد و همچنین محیطی را ایجاد کند که سازمان های مدنی، بخش بازرگانی، شهروندان خصوصی و دیگر نهادهای موجود خود را «مالک» روند توسعه و مدیریت بخش ها بدانند یا به عبارتی در این روند احساس مالکیت کنند». حکمرانی خوب، همچنین به رفتار یا اخلاق مدیریتی مقامات یا مجموعه حکومت اشاره دارد.

حکمرانی خوب نیازمند ساز وکارهایی است که از طریق آن شهروندان بطور عادی بتوانند در فرایند سیاستگذاری، مشارکت نمایند. دولت ها واهمه دارند که با این کار، فرایند سیاستگذاری کند شود در حالیکه هر اندازه فرایند سیاستگذاری فراگیرتر باشد، سیاست ها، قوانین و رویه های اداری حاصله از چنین فرایندی، قابل اجراتر و مسئولانه تر خواهد بود.

چهار رکن اصلی حکمرانی خوب عبارتند از:

- بخش عمومی و دولت که وظیفه هدایت و راهبری و برقراری حاکمیت قانون را به عهده دارد.

- بخش‌های خصوصی که عهده‌دار ایجاد اشتغال، درآمد، تولید، تجارت و وظیفه کسب و کار را بر عهده دارند.

- جامعه مدنی که فراهم‌کننده فرصت ابراز وجود مردم و شهروندان است.

- سازمان‌های محلی که وظیفه بسیج، سازماندهی و اعمال فرهنگ‌های بومی را به‌عهده دارند.

تعامل خوب و روان بین ارکان فوق‌ زمینه را برای تحقق حکمرانی خوب در ابعاد مختلف فراهم می‌آورد. حکمرانی خوب صرفاً انجام وظایف نیست بلکه چگونگی و شیوه انجام وظایف را نیز شامل می‌شود. هدف‌ها و روش‌ها، هر دو اهمیت یکسانی برای حکمرانی خوب دارند و لذا هر کشوری می‌تواند شرایط حکمرانی خوب را با فرهنگ‌ها، ارزش‌ها و هنجارهای خود بیامیزد و آن را بومی نماید. حکمرانی خوب نباید همراه خود، فرهنگ و ارزش‌های خاص را تحمیل نموده یا اارزش‌های نادرست را دامن بزند.

ویژگی های حکمرانی خوب

حکمرانی خوب دارای ۸ مؤلفه اصلی است.این مؤلفه ها عبارتند از مشارکتی بودن، اجماع محوری، پاسخگویی، شفافیت، مسوولیت پذیری، کارایی و اثر بخشی، جامعیت وعدم تبعیض میان شهروندان و نهایتاً حاکمیت قانون . حکمرانی خوب تضمین کننده کمینه شدن فساد ، احترام به نظر اقلیتها و اقشار آسیب پذیر در انجام تصمیم گیری است. همچنین حکمرانی خوب در قبال نیازهای کنونی و آینده جامعه مسوول است. اکنون به بررسی تک تک اجزای آن می پردازیم.

۱ ) مشارکت ( participation)

مشارکت سنگ بنای اصلی حکمرانی خوب به شمار می رود. مشارکت مردم می تواند به صورت مستقیم و یا از طریق نهادهای مشروع واسط میان دولت و آنها یا نمایندگان منتخبشان باشد. البته باید دقت کرد که ایجاد دموکراسی الزاماً به معنای دخیل ساختن توقعات و انتظارات اقشار آسیب پذیر در اتخاذ سیاستها نیست بلکه مشارکت باید سازماندهی شده باشد و از طریق ابزارهای تعریف شده محقق می گردد.

۲) حاکمیت قانون(Rule of Law)

حکمرانی خوب نیازمند چارچوبهای قانونی بی طرفانه ایست که غیر مغرضانه اجرا شوند. خصوصاً باید حقوق بشر و در رأس آن حقوق اقلیتها حفظ گردد. اجرای بی طرفانه قانون تنها با وجود سیستم قضایی مستقل و نیروی پلیس سالم انجام پذیر است.

۳ ) شفافیت( Transparency)

شفافیت به معنای اتخاذ تصمیمات و اجرای آنها مطابق قوانین ومقررات است . همچنین به معنای دسترسی آزاد مردم به اطلاعاتی است که می تواند بر زندگی آنها تأثیر گذار باشد . در این راستا باید اطلاعات کافی تهیه گردد و به صورت قابل فهم در اختیار عموم قرارداده شود.

۴ ) مسئولیت پذیری( Responsiveness)

در حکمرانی خوب سازمانها و نهادها باید در خدمت ذینفعان باشند و در قبال وظایف محوله مسئول باشند . هر مشکل یا بحران در سطح جامعه می بایست توسط سازمان و بخش مربوطه مدیریت شود و هیچ معضلی وجود نداشته باشد که کسی خود را در قبال آن مسئول نداند . فرافکنی و توهم توطئه از جمله مواردی هستند که همواره برای فرار از مسئولیت پذیری به کار گرفته شده اند.

۵) اجماع محوری( Consensus oriented)

در سطح جامعه کنشگران زیادی با نقطه نظرات مختلف حضور دارند . حکمرانی خوب می بایست منافع متفاوت گروههای گوناگون را با دستیابی به یک اجماع گسترده فراهم نماید. تصمیم گیری مبتنی بر اجماع فرایندی است که در آن قدرت شخصی و کنترل اطلاعات تابع بحث باز و صادقانه پیرامون موضوعات است. اجماع محوری نیازمند درک درستی از دورنمای بلند مدت توسعه انسانی پایدار و شیوه رسیدن به اهداف دراین نوع از توسعه است.

۶) تساوی حقوق و جامعیت(Inclusiveness )

رفاه و سلامت در یک جامعه زمانی بوجود می آید که تمام اعضای آن احساس کنند در جریان تحولات آن قرار دارند و به نوعی خود را عضو تأثیر گذار پندارند . این موضوع جز با ایجاد فرصت برای اقشار آسیب پذیر جهت بهبود وضعیت رفاه و آسایش خود میسر نمی شود.

۷) پاسخگویی( Accountability)

پاسخگویی یک نیاز کلیدی برای حکمرانی خوب به شمار می رود . نه تنها نهادهای دولتی، بلکه بخش خصوصی و سازمانهای غیر انتفاعی و غیر دولتی نیز باید به عموم مردم ، خاصه ذینفعان خود ، پاسخگو باشند . اینکه پاسخگویی از طرف چه کسی و به چه فردی است بر حسب نوع تصمیمات و فعالیتهای سازمانها و افراد متغیر است . در حالت کلی هر سازمانی در قبال کسانی که به وسیله کارهای انجام شده توسط سازمان تأثیر می پذیرند ، پاسخگوست. نکته مهم اینجاست که پاسخگویی تنها از طریق اعمال شفافیت و حاکمیت قانون اجرایی می شود.

۸ ) کارآیی واثر بخشی(Efficiency and Effectivenes )

حکمرانی خوب به معنای آنست که فرایندها و نهادها در راستای نیاز جامعه عمل کنند و بهترین استفاده را از منابع بنمایند . مفهوم کارآیی در زمینه حکمرانی خوب در بر گیرنده استفاده صحیح از منابع طبیعی در جهت توسعه پایدار و حفاظت از محیط زیست نیز هست و فقط به معنای فنی کارآیی نیست(UN-HABITAT, ۲۰۰۶).

● نتایج حکمرانی خوب

حکمرانی خوب دارای نتایجی به شرح زیر است:

- سازماندهی منظم و منضبط امور با استفاده از جنبه‌های برتر تفکر سیاسی، اجرایی و ظاهری.

- نگرشی واقع‌گرایانه در اداره امور و جریانات، حفظ وضعیت اخلاقی و عدالت در توزیع مزایای ناشی از نگرش واقع‌گرایانه به منظور رضایت همگان.

فراتر از این موارد، سازمان ملل متحد نتایج زیر را نیز به حکمرانی خوب افزوده است:

- اولویت دهی به مسایل فقر

- افزایش آگاهی برای تأمین حقوق زنان

- حفظ محیط زیست

- ایجاد فرصت‌های لازم برای اشتغال و دیگر مسایل زیستی و رفاهی.

در مجموع برای اینکه یک حکمرانی، حکمرانی خوب تلقی گردد بایدکارکردهای زیر را داشته باشد:

- مشارکت جویی

- نگرش استراتژیک

- قانون‌گرایی

- شفافیت

- اجماع آراء

- عدالت جویی

- سودمندی و کارآیی

- پاسخگویی

عموماً اینگونه تلقی می‌شود که رشد اقتصادی به صورت خودکار، توسعه انسانی را بدنبال دارد، اما معمولاً با رشد اقتصادی تنها در برخی جنبه‌ها توسعه انسانی حاصل می‌گردد و برخی امور ناقص می‌ماند. بدون حکمرانی خوب، رشد اقتصادی در جامعه، ناهمگون و ناهماهنگ خواهد بود و منجر به ایجاد شکاف در بخش‌های اقتصادی و اجتماعی می‌گردد. حکومت‌های دارای نظام پاسخگویی و قانونگرا به طور گسترده از چنین قطب‌بندی در بخش منابع، نیروی انسانی جلوگیری می‌نمایند.

حکمرانی خوب مانند بسیاری امور دیگر به صورت تصادفی حاصل نمی‌شود. بلکه نیازمند قواعد نظام‌مند و برنامه‌ریزی دقیق می‌باشد. حکمرانی خوب نتیجة برنامه‌ریزی خوب، سرمایه‌گذاری سودمند در بخش مدیریت منابع، مشارکت کارآمد و تصمیم‌سازی منطقی و معقول است(UNDP, ۲۰۰۰).

● نتیجه گیری

در یک جمع بندی کلی، می توانیم مهم ترین مفاهیم مورد توجه در ایده «حکمرانی خوب» را به صورت زیر فهرست کنیم:

- دولتی که اداره امور کشور را در دست دارد، از پشتوانه انتخاب و اعتماد مردمی برخوردار باشد و بعبارت دیگر، قدرت خود را بر اساس نوعی قرارداد اجتماعی کسب کرده باشد.

- دولت حق نظارت عمومی را به رسمیت بشناسد.

- فرایند قانون گذاری و نیز عملکرد دولت از شفافیت قابل قبولی برخوردار باشد.

- اصل شایسته سالاری در انتخاب کارگزاران رعایت گردد.

- خدمات عمومی مورد نیاز جامعه به صورت مطلوب توسط دولت تأمین گردد.

- نظام اداری که اراده دولت از طریق آن اعمال می شود، کارآمد و قابل اعتماد باشد.

- دستگاه قضایی از کارآمدی مطلوبی برخوردار بوده و بتواند زمینه های برقراری انصاف و عدالت را در جامعه فراهم و نهادینه کنند.

- رژیم سیاسی حاکم از ثبات کافی برخوردار باشد.

- دخالت های دولت در عرصه کسب و کار به حد «بهینه» محدود گردد.

- مردم و دولت به قوانین موجود در جامعه احترام بگذارند.

- دولت به تعهدات خود پایبند باشد.

- بی طرفی، کارآمدی و شفافیت در دستگاه قضایی و فرایندهای داوری حکمفرما باشد.

- فساد ، به معنای استفاده از قدرت و امکانات عمومی در جهت منافع شخصی- در جامعه کنترل شده باشد.

بسیاری از شاخص‌ها و ویژگی‌های حکمرانی خوب با اصول و مبانی دین ما علاوه بر اینکه در تضاد نیست بلکه هم راستایی نیز دارد و اگر با اصول، فرهنگ و ارزش‌های دینی و ملی خود تطبیق دهیم الگوی مناسبی برای سنجش چگونگی حکمرانی است ولی باید توجه داشت که ایجاد و استقرار حکمرانی خوب در یک جامعه به شکل برونزا نمی‌تواند مفید باشد مخصوصاً در شرایطی که بسترهای ایدئولوژیکی، فرهنگی و زیرساخت‌های لازم فراهم نباشد چرا که توجه و اقدام به ارزش‌ها و هنجارهای جوامع ازجمله شروط تحقق حکمرانی خوب است و شاخص اقدام به ارزش‌ها باب دیگری در حکمرانی خوب می‌گشاید و بر این اصل تأکید می‌کند که بسترهای فرهنگ و ارزش موجود در هر جامعه ضرورت‌های رفتاری خاص را به دنبال دارد.

به عنوان حسن‌ختام روایتی را از حضرت رسول اکرم (ص) در رابطه با اهمیت حکمرانی ( از تحف‌العقول ص ۳۶ ) نقل می‌کنیم:

" هر گاه حکمرانان شما نیکان شما باشند و توانگرانتان سخاوتمندان شما و هر کارتان با شورای همه شما باشد روی زمین برایتان بهتر است از درونش، هر گاه حکمرانان شما بدان شما باشند و توانگرانتان بخیل‌های شما و کارهایتان به دست نادانان افتد، برای شما هم بهتر است که زیر خاک باشید. (مرگ بر زندگی شرف دارد)".

وحید آرایی

پژوهشگر: وحید آرایی(دانشجوی دکترای علوم سیاسی/گرایش سیاستگذاری عمومی/ دانشگاه تهران)

فهرست منابع

۱- ایمانی جاجرمی، حسین، صدیق سروستانی، رحمت اله، فیروزآبادی، احمد، تحلیل مدلهای حکمرانی شهری در انتخابات سومین دوره شورای اسلامی شهر تهران، فصلنامه رفاه اجتماعی، سال هفتم، شماره ۲۴، ۱۳۸۶.

۲- برک پور، ناصر،گذار از حکومت شهری به حاکمیت شهری،پایان نامه دکتری شهرسازی دانشکده هنرهای زیبای دانشگاه تهران ، ۱۳۸۱

۳- صانعی، مهدی، حکمرانی خوب؛ مفهومی نو در مدیریت شهری، ماهنامه تدبیر، سال ۱۷، شماره ۱۷۸، اسفند ۱۳۸۵

۴-کایر، آنه مته، حاکمیت(مفاهیم کلیدی)، ترجمه ابراهیم گلشن و علی آدوسی، تهران، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت وبرنامه ریزی، ۱۳۸۶.

۵-میدری، احمد، خیرخواهان، جعفر، حکمرانی خوب؛ بنیان توسعه، مرکز پژوهش های مجلس ، ۱۳۸۳

۶- http://www.unhabitat.org)Global campaigns for Good urban Governance principles.

۷- McKinlay, Peter, "Globalization, Sulosidiarity and Enabling the Governance of our Communities", ۱۹۹۹, www.mdi.co.nz.

۸-(www.unhabitat.org) Towards Norms of Good Urban Governance.

۹-UNDP, what is it governance, at PAPP list of projects contact us, online at http://www.papp,undp.org/governance.

۱۰-UNDP(United Nation Development Programme), characteristics of Good Governance, ۲۰۰۰.

۱۱-UNDP,Governance & sustainable development, New york, ۱۹۹۷.

۱۲-UN-HABITAT, Global campaign on urban Governance: concept paper, ۲nd Edition, Nairobi.

۱۳-UNHABITAT, the urban governace index: a tool of the quality of urban governance, Beirut, ۲۰۰۶.