کنوانسیون خزر به نفع ایران است / ناکامی ناشی از تحریم را گردن کنوانسیون نیاندازیم

این کارشناس ارشد دیپلماسی با رد ادعای هموار شدن راه برای احداث خط لوله ترانس‌کاسپین بدون رضایت ایران، تصریح کرد که طبق ماده ۱۴ کنوانسیون و پروتکل ارزیابی آثار زیست‌محیطی (EIA)، احداث هرگونه خط لوله زیردریایی منوط به رعایت الزامات سخت‌گیرانه زیست‌محیطی و جلب نظر تمام ۵ کشور ساحلی است و ایران اهرم‌های نظارتی بسیار محکمی در دست دارد.

وی همچنین با اشاره به بندهای امنیتی ماده ۳، منع حضور نیروهای نظامی فرامنطقه‌ای و ممنوعیت ارائه پایگاه به بیگانگان را دستاوردی مهم برای امنیت ملی ایران دانست. احمدی همچنین تاکید کرد معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی صرفاً پیمان‌های تجاری و مودت بودند و هیچ پاسخی برای چالش‌های مدرن حقوق دریاها، استخراج نفت و زیست‌بوم خزر ندارند.

در ادامه متن کامل گفت‌وگوی ایرنا را با کوروش احمدی، دیپلمات بازنشسته و کارشناس ارشد مسائل بین‌الملل مطالعه می‌کنید. نقد یک سند حقوقی فقط با بررسی بند بند مفاد آن ممکن است

از زمان مطرح شدن ارسال کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر به مجلس شورای اسلامی، شاهد حجم زیادی از انتقادات و اظهار نگرانی‌ها بوده‌ایم. به نظر شما علت این حساسیت شدید نسبت به این سند چیست و چرا مخالفان جدی دارد؟

در مواجهه با این حجم از مخالفت‌ها، فکر می‌کنم می‌توان آنها را به چند دسته تقسیم کرد. بخشی از این دغدغه‌ها و نگرانی‌ها واقعی است و از سوی افرادی مطرح می‌شود که دغدغه حفظ سهم، منافع و حقوق ایران در دریای خزر را دارند و نگران‌ هستند که مبادا کشور دچار خسارت شود. این دسته از انتقادات کاملاً اصالت دارد. اما بخشی از این منتقدان ممکن است با وجود داشتن حسن نیت، اطلاعات کافی و دقیقی از این متن حقوقی دشوار یعنی متن کنوانسیون خزر نداشته باشند و بعضا تحت تاثیر دیگران باشند

یک منتقد منصف باید ماده به ماده و بند به بند متن را بررسی کند و ایرادات حقوقی آن را نشان دهد و آنرا در رابطه با منافع کشور ببیند و ارزیابی کند. در مقابل، گروه دیگری از منتقدان هستند که انگیزه‌ها و اهداف مشخص سیاسی و جناحی را دنبال می‌کنند؛ برای آنها اینکه چه جریان یا جناح یا جمعی مذاکرات را انجام داده، چه مقامی متن را امضا کرده و چه کسانی از آن حمایت می‌کنند، مهم است. در مورد کنوانسیون خزر به نظر می‌رسد که این گروه از منتقدان از ابتدا عزم خود را جزم کردند تا بر مبنای رویکرد سیاسی شان با این سند مخالفت کنند. اینان اگر متن را هم خواندند شاید عمدتا با هدف عیب جویی و بدون توجه به شرایط خواندند.

گروه دیگری هم هستند که به تازگی در خارج از کشور شکل گرفته است و اهداف خاص خود را در مخالفت با نظام دنبال می‌کنند. آنها نیز با اصل سند و متن کنوانسیون خیلی کاری ندارند و تنها مترصد هستند که آنرا به گونه ای که متناسب با اهدافشان هست، جلوه دهند.

اما این‌گونه مواجهه‌ها با یک سند بین‌المللی نادرست است؛ چرا که ما با یک متن حقوقی روبرو هستیم و بحث‌ها باید دقیقاً بر متن متمرکز باشد و بر مبنای متن پیش برود. یک منتقد منصف باید ماده به ماده و بند به بند متن را بررسی کند و ایرادات حقوقی آن را نشان دهد و آنرا در رابطه با منافع کشور ببیند و ارزیابی کند. متأسفانه غالب کسانی که در رسانه‌ها یا فضای مجازی انتقاد می‌کنند — چه آنان که حسن نیت دارند و چه کسانی که انگیزه جناحی یا سیاسی دارند — کمتر دیده ام که به متن حقوقی پرداخته باشند.

طبعاً متن‌های حقوقی و تکنیکال پیچیدگی‌هایی دارند و درک آن‌ها برای عموم آسان نیست، اما تا کنون ندیده‌ام نخبگان منتقد نیز بر اساس مواد مشخص کنوانسیون (مثلاً ماده ۸، ماده ۱۴ ماده ۶ و ....) و ارائه دلایل حقوقی محکم، نقد مستندی ارائه داده باشند.

به جز استفاده از زور راه دیگری برای جلوگیری از مناسبات تجاری و اقتصادی دیگر کشورهای ساحلی نداریم

یکی از نقدهای پرشمار مخالفان این است که با تصویب این کنوانسیون، راه برای احداث خط لوله ترانس‌کاسپین (بین شرق و غرب خزر) هموار می‌شود. آیا تصویب این کنوانسیون واقعاً چنین مجوزی صادر می‌کند؟ و اساساً آیا راه حقوقی برای جلوگیری از روابط اقتصادی و ترانزیتی کشورهای ساحلی با یکدیگر وجود دارد؟

اساساً در حقوق بین‌الملل و مناسبات میان کشورها، هیچ کشوری نمی‌تواند مانع روابط تجاری، رفت‌وآمد و همکاری دو یا چند کشور دیگر شود؛ برای نمونه، ایران طبعا نمی‌تواند به لحاظ حقوقی مانع مراودات و پروژه‌های مشترک میان قزاقستان با آذربایجان، یا آذربایجان با ترکمنستان و روسیه و ... شود. علی‌الاصول هیچ مبنای حقوقی در دنیا وجود ندارد که بر اساس آن بگوییم دو کشور ساحلی حق ندارند در بستر متعلق به خود، خط لوله یا کابل احداث کنند.

این کنوانسیون دست ما را بازتر می‌کند و حتی در حوزه زیست محیطی به ایران برای خطوط لوله حق وتو می‌دهد، البته همانگونه که چهار کشور دیگر هم از این حق برخوردار هستند. تنها راه برای جلوگیری از چنین اقداماتی، توسل به زور یا تهدید است که آن هم موضوعی خارج از حقوق بین‌الملل و رویه‌های شناخته‌شده میان کشورهاست. بنابراین در یک چارچوب حقوقی تنها کاری که کشورهای ذی‌نفع می‌توانند انجام دهند این است که قواعدی وضع کنند که اجرای چنین پروژه‌هایی قانونمند شود و حقوق و منافع سایر کشورهای ساحلی را به خطر نیندازد.

کنوانسیون خزر دقیقاً همین کار را انجام داده است. پیش از این، روسیه هم به دلایل اقتصادی و هم دلایل ژئوپلیتیک مخالف احداث خط لوله گاز میان ترکمنستان و آذربایجان بود؛ زیرا با صادرات گاز ترکمنستان به اروپا، از یک‌سو رقیب گازی جدیدی برای روسیه شکل می‌گرفت و از سوی دیگر پای کشورهای اروپایی به حوزه خزر باز می‌شد. اما روس‌ها در طول زمان متوجه شدند که نمی‌توانند مانع اصل همکاری بین کشورهای دیگر شوند؛ لذا موضع خود را تغییر دادند تا این روند را از طریق تصویب ضوابط قانونی کنترل و نظام‌مند کنند.

در کنوانسیون خزر، دو شرط و ضابطه اساسی و محکم برای احداث خطوط لوله و کابل‌های زیردریایی به‌ویژه ماده ۱۴ گنجانده شده است: شرط اول: توافق کشورهای ذی‌نفعی که خط لوله مستقیماً از قلمرو، بستر و زیربستر آن‌ها عبور می‌کند. شرط دوم: رعایت الزامات و استانداردهای سخت‌گیرانه زیست‌محیطی بر اساس کنوانسیون‌های بین‌المللی، کنوانسیون زیست‌محیطی تهران و پروتکل‌های ملحق به آن.

یکی از مهم‌ترین این اسناد، پروتکل ارزیابی آثار زیست‌محیطی (EIA) ملحق به کنوانسیون زیست محیطی خزر است. طبق این پروتکل، تمام ۵ کشور ساحلی خزر ذی‌ربط شناخته می‌شوند و ارزیابی‌های زیست‌محیطی هر پروژه‌ای باید با مشارکت، بررسی و تأیید همه کشورهای ساحلی صورت گیرد. بنابراین، ایران نه تنها چیزی را از دست نداده، بلکه در چارچوب حقوق بین‌الملل، از طریق اعمال الزامات زیست‌محیطی و پیش شرط موافقت کشورهای ذی ربط، اهرم‌های قانونی و نظارتی بسیار محکمی به دست آورده است.

در واقع به نوعی می‌توان گفت این کنوانسیون دست ما را بازتر می‌کند و حتی در حوزه زیست محیطی به جمهوری اسلامی ایران برای خطوط لوله حق وتو می‌دهد، البته همانگونه که چهار کشور دیگر هم از این حق برخوردار هستند. متهم کردن کنوانسیون خزر در زمینه صادرات گاز آدرس اشتباه دادن است

برخی نقدها نیز ادعا می‌کنند که عدم عبور خط لوله گاز ترکمنستان از خاک ایران یا عدم امکان صادرات گاز ایران به اروپا، حاصل این کنوانسیون است. ارزیابی شما از این ادعا چیست؟

این مسئله ای بسیار روشن است و مطلقاً هیچ ارتباطی به کنوانسیون یا مباحث حقوقی دریای خزر ندارد. ایران با ترکمنستان یک برنامه سواپ گاز داشت، به این صورت که گاز ترکمنستان وارد شبکه گاز ایران شود و معادل آن به ترکیه منتقل شود. اما این ترتیبات تنها برای چند ماه انجام شد و نهایتا تحریم آمریکا مانع ادامه آن شد. بعلاوه حجم گاز انتقالی بالقوه از لوله ترانس خزر مد نظر به ترکیه بیش از ۱۵ برابر حجم گاز از طریق ایران به ترکیه است. لذا علت اصلی اینکه لوله ‌ای انتقال انرژی یا کریدورهای ترانزیتی از ایران عبور نمی‌کنند، تحریم‌های همه‌جانبه بین‌المللی و چالش‌های حاد سیاست خارجی کشور است. این تحریم‌ها باعث شده طی دهه‌های گذشته بسیاری از پروژه‌های انتقالی منطقه‌ای، ایران را دور بزنند و متهم کردن کنوانسیون خزر در این زمینه، آدرس اشتباه دادن است. اگر کنوانسیون نباشد وضعیت امنیتی دریای خزر بهتر می‌شود؟ / نمی‌توان جلوی تردد کشتی‌ها را گرفت مگر اینکه کل پهنه آبی متعلق به ایران باشد

در خصوص ابعاد امنیتی و نظامی، موافقان کنوانسیون به بندهایی از ماده ۳ اشاره می‌کنند که حضور نیروهای نظامی کشورهای فرامنطقه‌ای و استفاده از خاک یا امکانات کشورهای ساحلی علیه یکدیگر را ممنوع می‌کند. با این حال، مخالفان مدعی هستند کشورهای فرامنطقه‌ای می‌توانند تحت پرچم یکی از کشورهای ساحلی اقدام به تردد یا فعالیت‌های جاسوسی و اطلاعاتی کنند.

این که کشورهای فرامنطقه‌ای تحت پرچم دروغین یا با هویت جعلی در خزر تردد کنند، چه ربطی به متن کنوانسیون دارد؟ تحرکات مخفیانه تحت هر شرایطی با کنوانسیون یا بدون کنوانسیون ممکن است. بطور کلی، اینکه چنین احتمالی وجود دارد، هیچ وقت و هیچ جا مانع تفاهمات بین کشورها نمی‌شود. پرسش اصلی این است: اگر این کنوانسیون و این بندهای منع‌کننده وجود نداشت، آیا وضعیت امنیتی ما بهتر بود؟ پاسخ قطعا خیر است. این کنوانسیون دست‌کم یک چارچوب حقوقی الزام‌آور ایجاد کرده و راه را برای اعطای پایگاه‌های علنی به قدرت‌های فرامنطقه‌ای (مشابه آنچه در خلیج فارس شاهد هستیم) به طور کامل می‌بندد. حال اگر کشوری سوءنیت داشته باشد و بخواهد به صورت مخفیانه یا زیر پرچم دیگری اقدامی کند، بدون وجود کنوانسیون دستش بسیار بازتر خواهد بود. اقدامات مخفیانه و زیرپوستی هم همواره محدودیت‌های عملی زیادی دارند و کارایی پایگاه‌های علنی را ندارند. بنابراین وجود این مقررات حتماً به نفع امنیت ملی ایران است.

درباره تعیین پهنای ۱۵ مایل دریای سرزمینی و ۱۰ مایل منطقه اختصاصی ماهیگیری نیز این انتقاد مطرح شده که چرا امکان حضور شناورهای بیگانه در ماورای ۲۵ مایلی ساحل ایران فراهم شده است.

این‌گونه نقدها واقعاً عجیب و فراتر از ایرادهای بنی‌اسرائیلی است! اگر نگاهی به کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها (UNCLOS) که سند مادر و قاعده عمومی بین‌المللی است بیندازیم، پهنای عرض دریای سرزمینی در تمام جهان ۱۲ مایل دریایی تعیین شده و تازه در همان ۱۲ مایل هم شناورهای خارجی حق «عبور بی‌ضرر» دارند. ماورای ۱۲ مایل نیز منطقه نظارت و آب‌های آزاد محسوب می‌شود که تردد برای همه در آنها آزاد است.

در کنوانسیون خزر، دریای سرزمینی حتی فراتر از استاندارد بین‌المللی (۱۵ مایل) تعیین شده و علاوه بر آن، ۱۰ مایل دیگر هم به عنوان منطقه انحصاری ماهیگیری اضافه شده است (مجموعاً ۲۵ مایل). اگر کسی اعتراض کند که چرا فراتر از این ۲۵ مایل، کشتی‌های چهار کشور دیگر ساحلی حق رفت‌وآمد دارند، منطق حرفش این است که کل پهنه خزر باید متعلق به ایران باشد و هیچ کشور دیگری حق کشتیرانی نداشته باشد! این سخنان کاملاً غیرعملی، غیرمنطقی و خارج از ضوابط حقوق بین‌الملل است.

موافقان تصویب کنوانسیون معتقدند که منافع گسترده آن نباید معطل ترسیم خط مبدا شود

برخی از مسئولان پیشین و مذاکره‌کنندگان کنوانسیون معتقدند که این کنوانسیون نباید پیش از تعیین و نهایی شدن «خط مبدأ» در مجلس به تصویب برسد. در مقابل، دیدگاهی وجود دارد که نباید فرایند تصویب را معطل تعیین خط مبدأ نگه داشت. تحلیل شما از این دو دیدگاه چیست؟

موضوع «تعیین روش ترسیم خط مبدأ مستقیم» برای ایران فوق‌العاده مهم است؛ زیرا سواحل ایران در جنوب خزر دارای شکل مقعر (فرورفته) است. اگر قرار باشد خط منصف مبنا قرار گیرد، این خط به سمت سواحل ایران میل می‌کند و سهم پهنه آبی و بستر و زیربستر ما کاهش می‌یابد. به همین دلیل، مذاکره‌کنندگان ایرانی با هوشمندی بندی را در بخش تعاریف کنوانسیون گنجانده‌اند که صراحتاً تأکید می‌کند که شرایط کشوری که آشکارا به لحاظ جغرافیایی دارای «وضعیت نامساعد» باید مد نظر قرار گیرد و به این خاطر خطوط مبدأ مستقیم به گونه ای ترسیم شود که اصل انصاف در آن رعایت شده باشد. ایران نیز در بیانیه تفسیری هنگام امضا، تصریح کرد که مصداق این شرایط نامساعد، سواحل ایران است.

نکته مهمی که منتقدان از آن غفلت می‌کنند این است که این کنوانسیون اصلاً وارد مقوله تعیین حدود بستر و زیربستر (یعنی تعیین حدود و تقسیم درصدی خزر) نشده است. ماده ۸ کنوانسیون صراحتاً می‌گوید که تعیین حدود بستر و زیربستر باید از طریق توافقات دوجانبه یا چندجانبه میان کشورهای مقابل و مجاور انجام شود. بنابراین، این کنوانسیون از این جهت و نیز بسیاری جهات دیگر صرفاً یک «کنوانسیون چارچوب» (Framework Convention) است. به این معنی که اصول و ضوابطی مقرر کرده که کار بعدا بین کشور بر مبنای آن اصول و ضوابط انجام شود.

درباره زمان تصویب، من هم با این دیدگاه موافقم که اگر تصویب کنوانسیون را تا زمان روشن شدن نحوه ترسیم خط مبدأ مستقیم به تأخیر بیندازیم، اهرم فشار بهتر و ابزار چانه‌زنی مناسبی در دست ایران خواهد بود. اما شرایط نیز مهم است و نباید تعصب بی‌جا هم روی آن داشت. بیش از ۹۰ درصد متن این کنوانسیون شامل مقررات عمومی مانند کشتیرانی، شیلات، ایمنی، حفاظت از محیط زیست، زندگی آبزیان، مبارزه با تروریسم، جرایم سازمان‌یافته، عبور بی‌ضرر و ... است.

علت اینکه برخی در دولت و وزارت خارجه تمایل به ارسال آن به مجلس دارند این است که معتقدند نباید انتفاع از این ۹۰ درصد حوزه جامع همکاری را سال‌ها معطل مذاکرات پیچیده خط مبدأ نگه داشت. ضمن اینکه نفس تعیین حدود بستر و زیربستر انگیزه ای برای کشورها جهت مذاکره و انجام کار هست.

مذاکره‌کنندگان تمام بدیل‌های ممکن برای کنوانسیون را آزمودند / معاهدات گذشته پاسخگوی نیازهای امروز نبود

اگر این کنوانسیون را کنار بگذاریم، آیا بازگشت به معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ یا اعمال قواعد دریاهای آزاد می‌تواند منافع ما را تأمین کند؟ آیا بدیل و جایگزین بهتری وجود دارد؟

این کنوانسیون حاصل نزدیک به سه دهه مذاکرات فشرده، کارشناسی و بررسی تمامی بدیل‌های ممکن است.

کسانی که از بازگشت به معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ سخن می‌گویند، شاید متن آن معاهدات را دقیق نخوانده باشندد. آن دو معاهده متعرض مسائل حقوقی دریای، تعیین حدود بستر و زیربستر و پهنه آبی و خطوط لوله، کابل‌ها یا مسائل زیست‌محیطی و ... نشده‌اند: معاهده ۱۹۲۱: اساساً یک پیمان مودت پس از پیروزی انقلاب بلشویکی در شوروی و برای الغای امتیازات استعماری روسیه تزاری بود. تنها در فصل ۱۱ آن فصل هشتم عهدنامه شوم ترکمنچای ملغی اعلام شد و حق داشتن نیروی دریایی در خزر را به ایران بازگرداند و حق کشتیرانی بالسویه (مساوی) را برای طرفین به رسمیت شناخت. معاهده ۱۹۴۰: یک معاهده کاملاً تجاری و گمرکی است که بیش از ۹۵ درصد مواد آن به مقررات تجارت در خشکی و مقررات بنادر و کشتیرانی تجاری اختصاص دارد. تنها بند غیرتجاری آن، تعیین یک منطقه انحصاری ۱۰ مایلی ماهیگیری بود.

بنابراین، معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ به هیچ وجه پاسخگوی نیازها و چالش‌های امروز دریای خزر (مانند اکتشاف و استخراج نفت و گاز از زیربستر، احداث خطوط لوله، کابل‌های فیبر نوری و حفاظت‌های زیست‌محیطی و بسیاری امورد دیگر) نیستند و تدوین یک سند جامع، جدید و به‌روز، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای تأمین منافع ملی بوده است.