دولت قانون‌مدار باید پیش از شهروندان، خود را مقید به قانون بداند

وی درباره ویژگی های دولت قانون مدار گفت: در بحث دولت قانون‌مدار باید میان «وجود قانون» و «حاکمیت قانون» تفاوت قائل شد. اینکه برای موضوعات مختلف قانون و مقرره داشته باشیم، به‌تنهایی به معنای استقرار حاکمیت قانون نیست. حاکمیت قانون زمانی معنا پیدا می‌کند که خود صاحبان قدرت عمومی نیز مقید به قانون باشند و نتوانند خارج از صلاحیتی که قانون برای آنها تعیین کرده است، درباره حقوق مردم تصمیم بگیرند.

موسوی شهری افزود: یکی از تفاوت‌های مهم حقوق عمومی با حقوق خصوصی همین مسئله است. اشخاص خصوصی اصولاً می‌توانند هر اقدامی را که قانون منع نکرده است انجام دهند؛ اما مقام و دستگاه اداری برای اعمال قدرت عمومی نیازمند صلاحیت قانونی است. بنابراین یک مقام اداری نمی‌تواند صرفاً با استناد به مصلحت یا اقتضای اداری، اختیار جدیدی برای خود ایجاد کند.

این وکیل دادگستری ادامه داد: از همین منظر، دولت قانون‌مدار دولتی است که تصمیماتش دارای مبنای قانونی روشن باشد، اصل برابری و منع تبعیض را رعایت کند، میان هدف عمومی و محدودیتی که بر حقوق مردم تحمیل می‌شود تناسب برقرار کند، تصمیمات مؤثر بر حقوق اشخاص را تا حد امکان مستدل سازد و امکان اعتراض و نظارت قضایی مؤثر را نیز فراهم کند.

موسوی شهری با اشاره به اصل ۳۴ قانون اساسی که دادخواهی را حق مسلم هر فرد می‌داند و اصل ۱۷۳ که مبنای تأسیس دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به شکایات مردم از مأموران، واحدها و مقررات دولتی است، گفت: در واقع قانون اساسی از یک‌سو اختیار اداره امور عمومی را به حکومت می‌دهد و از سوی دیگر برای کنترل این اختیار نیز تضمین‌هایی مقرر کرده است.

وی درباره اینکه حقوق مردم در فرآیند تصمیم‌گیری‌های دولتی چگونه باید دیده شود؟ گفت: به نظرم یکی از مهم‌ترین تغییراتی که باید در نظام تصمیم‌گیری اداری اتفاق بیفتد، این است که حقوق مردم فقط «پس از اتخاذ تصمیم» مورد توجه قرار نگیرد. نباید ابتدا تصمیمی اتخاذ شود و بعد، زمانی که شهروند شکایت کرد، تازه بررسی کنیم که آیا حقوق او رعایت شده است یا خیر.

این وکیل دادگستری ادامه داد: حقوق مردم باید از همان مرحله شکل‌گیری تصمیم وارد فرآیند شود. مقام تصمیم‌گیر باید از خود بپرسد: آیا برای اتخاذ این تصمیم صلاحیت قانونی دارم؟ این تصمیم چه حقوقی را تحت تأثیر قرار می‌دهد؟ آیا محدودیتی که ایجاد می‌شود برای تحقق هدف عمومی ضروری است؟ آیا راه کم‌هزینه‌تر یا کم‌محدودکننده‌تری وجود دارد؟ آیا میان افراد دارای وضعیت مشابه رفتار یکسانی صورت می‌گیرد و آیا برای اشخاصی که از تصمیم متضرر می‌شوند امکان اعتراض وجود دارد؟

موسوی شهری افزود: ماده ۲۵ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز از این جهت اهمیت دارد که مدیران و کارمندان دستگاه‌های اجرایی را خدمتگزار مردم معرفی می‌کند و آنان را مکلف می‌داند وظایف خود را با رعایت حقوق و خواسته‌های قانونی مردم انجام دهند. بنابراین در منطق حقوق اداری، شهروند صرفاً دریافت‌کننده منفعل تصمیم دولت نیست؛ بلکه صاحب حقی است که دستگاه اجرایی در برابر آن تکلیف دارد.

وی درباره اینکه چگونه می‌توان میان اختیارات دولت و حقوق شهروندان تعادل برقرار کرد؟ گفت: اساساً نمی‌توان از یک دولت کارآمد سخن گفت اما اختیار مؤثر برای اداره امور عمومی را از آن سلب کرد. دولت باید بتواند در حوزه‌هایی مانند سلامت، محیط زیست، تنظیم بازار، مالیات، خدمات عمومی، حمل‌ونقل و مدیریت بحران تصمیم بگیرد. بنابراین مسئله، اصل وجود اختیار نیست؛ مسئله حدود و کیفیت اعمال اختیار است.

موسوی شهری اظهار کرد: سه معیار در این زمینه بسیار مهم‌اند؛ قانونی بودن، ضرورت و تناسب. نخست باید روشن باشد که محدود کردن حق اشخاص دارای مبنای قانونی است. دوم اینکه این محدودیت واقعاً برای دستیابی به یک هدف مشروع عمومی ضرورت دارد و سوم اینکه شدت محدودیت با اهمیت هدف موردنظر متناسب است. اصل ۴۰ قانون اساسی نیز همین موازنه را از زاویه دیگری نشان می‌دهد؛ یعنی هیچ‌کس نمی‌تواند اعمال حق خود را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد. به همین ترتیب، دولت نیز نمی‌تواند به نام منفعت عمومی هر نوع محدودیتی را بدون ضابطه بر مردم تحمیل کند. حقوق عمومی در حقیقت دانش ایجاد همین توازن است.

این حقوقدان درباره اینکه آیا قوانین موجود ابزارهای کافی برای حمایت از حقوق مردم در برابر تصمیمات اداری را فراهم کرده‌اند؟ گفت: از نظر وجود ابزار حقوقی، ظرفیت‌های مهمی در قوانین ایران پیش‌بینی شده است؛ اما مسئله مهم، سهولت دسترسی مردم به این ابزارها، سرعت رسیدگی و اثربخشی اجرای آنهاست. قانون اساسی، قانون دیوان عدالت اداری، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون مدیریت خدمات کشوری و سازوکارهای مختلف نظارتی، مجموعه‌ای از تضمین‌ها را برای حمایت از حقوق مردم ایجاد کرده‌اند. با این حال، هنوز بخش مهمی از حمایت از حقوق شهروندان حالت پسینی دارد؛ یعنی ابتدا حق شخص تضییع می‌شود و سپس او باید برای احقاق حق خود وارد فرآیند اعتراض، شکایت و دادرسی شود.

این وکیل دادگستری افزود: نظام مطلوب حقوق اداری باید تا حد امکان به سمت پیشگیری حرکت کند. یعنی دستگاه اجرایی پیش از اتخاذ یک تصمیم، آثار حقوقی آن را بسنجد و سازوکاری ایجاد شود که تصمیم غیرقانونی اساساً تولید نشود، نه اینکه بعد از ایجاد آثار زیان‌بار، شهروند ناچار به طرح دعوا شود.

موسوی شهری درباره نقش شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات در افزایش اعتماد مردم به دولت گفت: یکی از پایه‌های اعتماد عمومی، امکان فهم تصمیم دولت است. مردم حتی ممکن است با تصمیمی موافق نباشند، اما اگر بدانند تصمیم بر چه مبنایی گرفته شده، چه اطلاعاتی پشت آن بوده و چه هدفی را دنبال می‌کند، امکان پذیرش اجتماعی آن افزایش پیدا می‌کند.

وی افزود: ماده ۲ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، اصل را بر حق اشخاص برای دسترسی به اطلاعات عمومی قرار داده است، مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد. ماده ۵ همین قانون نیز مؤسسات عمومی را مکلف می‌کند اطلاعات موضوع قانون را بدون تبعیض و در حداقل زمان ممکن در دسترس مردم قرار دهند. تبصره ماده ۵ نیز تصریح دارد اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است باید از طریق انتشار و اعلان عمومی به آگاهی آنان برسد.

موسوی شهری ادامه داد: شفافیت از تصمیم‌گیری سلیقه‌ای جلوگیری می‌کند، امکان نظارت تخصصی و رسانه‌ای را افزایش می‌دهد و فاصله میان مردم و ساختار اداری را کاهش می‌دهد. البته شفافیت به معنای انتشار همه اطلاعات نیست و قانون برای حریم خصوصی، امنیت و برخی اطلاعات طبقه‌بندی‌شده محدودیت‌هایی پیش‌بینی کرده است؛ اما اصل باید بر دسترسی باشد و محرمانگی، استثنایی مستند به قانون.

این وکیل دادگستری درباره اینکه دولت چگونه می‌تواند از بروز اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی و مردم پیشگیری کند؟ گفت: بخش قابل توجهی از دعاوی اداری قابل پیشگیری است. بسیاری از اختلافات الزاماً ناشی از تعارض منافع اساسی میان دولت و مردم نیست؛ بلکه از مقررات مبهم، تغییر ناگهانی رویه‌ها، پاسخ‌های غیرشفاف، اختلاف عملکرد میان واحدهای یک دستگاه و تصمیمات فاقد استدلال کافی ناشی می‌شود.

موسوی شهری اظهار کرد: اگر شهروند بداند برای دریافت یک مجوز یا خدمت چه مدارکی نیاز دارد، چه مرجعی تصمیم می‌گیرد، مدت رسیدگی چقدر است، دلایل رد درخواست چیست و از چه طریقی می‌تواند اعتراض کند، احتمال شکل‌گیری اختلاف بسیار کاهش پیدا می‌کند.

وی افزود: ماده ۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز دستگاه‌ها را مکلف کرده مراحل، زمان، کیفیت و استاندارد ارائه خدمات را مستند و شفاف کرده و به اطلاع مردم برسانند. این حکم در ظاهر ساده است، اما اگر دقیق اجرا شود می‌تواند تعداد قابل توجهی از اختلافات مردم با دستگاه‌های اجرایی را کاهش دهد.

این وکیل دادگستری درباره اینکه آیا تصمیمات دولت پیش از اجرا باید بیشتر از منظر حقوقی و آثار اجتماعی ارزیابی شوند؟ گفت:  بله، همان‌طور که درباره بعضی طرح‌ها ارزیابی اقتصادی یا زیست‌محیطی انجام می‌شود، تصمیمات مهم دولتی نیز باید پیش از اجرا تحت نوعی ارزیابی حقوقی و اجتماعی قرار گیرند. ممکن است هدف یک مصوبه کاملاً مشروع و حتی ضروری باشد، اما ابزار انتخاب‌شده برای تحقق آن، حقوق بخشی از مردم را به شکلی نامتناسب محدود کند یا آثار تبعیض‌آمیز پیش‌بینی‌نشده‌ای داشته باشد. اگر این مسائل پیش از اجرا دیده نشود، در مرحله بعد با اعتراض، شکایت، ابطال مقرره یا ضرورت اصلاح تصمیم مواجه خواهیم شد.

این وکیل دادگستری گفت: به نظر من درباره تصمیمات مهم باید پیش از اجرا حداقل چند پرسش پاسخ داده شود؛ مبنای قانونی تصمیم چیست؟ چه حقوقی تحت تأثیر قرار می‌گیرد؟ چه کسانی هزینه اصلی آن را تحمل می‌کنند؟ آیا راه‌حل کم‌محدودکننده‌تری وجود دارد؟ و سازوکار اعتراض و جبران پیامدهای غیرقانونی یا زیان‌بار چگونه پیش‌بینی شده است؟

وی درباره نقش دیوان عدالت اداری در تنظیم رابطه دولت و شهروندان گفت:  دیوان عدالت اداری یکی از مهم‌ترین تضمین‌های حاکمیت قانون در رابطه میان شهروند و اداره است. فلسفه وجودی این نهاد به اصل ۱۷۳ قانون اساسی بازمی‌گردد؛ یعنی باید مرجعی قضایی وجود داشته باشد که مردم بتوانند تصمیمات، اقدامات و در موارد مقرر، مقررات اداری را از حیث قانونی بودن مورد اعتراض قرار دهند.

این وکیل دادگستری افزود: ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری صلاحیت‌های مهمی برای شعب دیوان پیش‌بینی کرده است؛ از جمله رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران آنها در امور مربوط به وظایفشان و نیز اعتراض نسبت به آرای قطعی برخی مراجع اختصاصی اداری از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها.

موسوی شهری با اشاره به اصلاح مهم قانون در سال ۱۴۰۲ گفت: یکی از تحولات قابل توجه در اصلاحیه ۱۰ اردیبهشت ۱۴۰۲، اصلاح تبصره یک ماده ۱۰ است. بر اساس متن فعلی، هرچند اصل دعاوی مطالبه خسارت همچنان در صلاحیت دادگاه عمومی است، اما هرگاه خسارت ناشی از تخلف در اجرای وظایف قانونی و اختصاصی یا ترک فعل دستگاه‌های دولتی و مأموران آنها باشد، موضوع در خود دیوان عدالت اداری مطرح می‌شود و شعبه دیوان می‌تواند ضمن احراز تخلف، درباره اصل مطالبه خسارت و میزان خسارت وارده نیز تصمیم گرفته و حکم صادر کند. این تغییر اهمیت زیادی دارد، چون در چنین مواردی شهروند برای احراز تخلف اداری و سپس مطالبه خسارت الزاماً با دو فرآیند مستقل مواجه نیست.

وی ادامه داد: ماده ۱۱ نیز اهمیت ویژه‌ای دارد. اگر تصمیم یا اقدام مورد شکایت موجب تضییع حقوق اشخاص شده باشد، شعبه می‌تواند حسب مورد حکم به نقض رأی، لغو اثر تصمیم یا اقدام و یا الزام دستگاه به اعاده حقوق تضییع‌شده صادر کند. در اصلاح سال ۱۴۰۲، تبصره این ماده نیز تقویت شده و مقرر شده است دستگاه محکوم‌علیه در موارد مشابهی که با حکم صادرشده وحدت موضوع دارد، با شرایط مقرر در قانون، مفاد آن حکم را در تصمیمات و اقدامات بعدی خود نیز رعایت کند. این حکم می‌تواند مانع تکرار یک تصمیم غیرقانونی علیه اشخاص متعدد شود.

موسوی شهری افزود: اصلاحات سال ۱۴۰۲ فقط به بحث خسارت محدود نیست. برای نمونه، ماده ۳۴ درباره دستور موقت اصلاح شده است و اگر اقدام، تصمیم، رأی قطعی یا خودداری دستگاه از انجام وظیفه، خسارتی ایجاد کند که جبران آن غیرممکن یا دشوار باشد، شاکی می‌تواند تا پیش از صدور رأی درخواست دستور موقت کند. همچنین درخواست دستور موقت مستلزم پرداخت خسارت احتمالی نیست. این ظرفیت به‌ویژه در پرونده‌هایی اهمیت دارد که اگر اجرای تصمیم متوقف نشود، حتی صدور رأی نهایی به سود شاکی نیز دیگر نتواند آثار زیان‌بار را به طور مؤثر جبران کند.

وی با اشاره به ماده ۳۹ گفت: ضمانت اجرای دستور موقت نیز جدی‌تر شده است. اگر دستگاه یا مأمور طرف شکایت پس از ابلاغ دستور موقت از اجرای آن استنکاف کند، قانون علاوه بر انفصال از خدمت، امکان محکومیت به جبران خسارت وارده را نیز پیش‌بینی کرده است.

این وکیل دادگستری ادامه داد: یکی دیگر از تغییرات مهم مربوط به ماده ۹۲ است. اگر مقرره‌ای قبلاً در هیأت عمومی دیوان ابطال شده باشد و یک دستگاه مجدداً مقرره‌ای مغایر با مفاد همان رأی وضع کند، قانون امکان رسیدگی خارج از نوبت و ابطال آن از تاریخ تصویب را پیش‌بینی کرده است. مهم‌تر اینکه اگر مشخص شود وضع مقرره جدید ناشی از عدم تبعیت از رأی قبلی هیأت عمومی بوده، مقاماتی که چنین مقرره‌ای را تصویب کرده‌اند می‌توانند مسئول جبران خسارت اشخاص شناخته شوند و مقررات مربوط به استنکاف نیز درباره آنان اعمال شود.

موسوی شهری همچنین به اصلاح مواد ۱۱۰ و ۱۱۲ اشاره کرد و گفت: در حوزه اجرای احکام نیز قانونگذار ضمانت اجرا را تقویت کرده است. ماده ۱۱۰ سازوکار رسیدگی به استنکاف از اجرای رأی قطعی دیوان را مشخص‌تر کرده و بر اساس ماده ۱۱۲، در صورت استنکاف محکوم‌علیه از اجرای رأی، شخص مستنکف می‌تواند علاوه بر انفصال از خدمات دولتی یا محرومیت از حقوق اجتماعی تا پنج سال، به جبران خسارت وارده نیز محکوم شود. رسیدگی به موضوع استنکاف نیز باید خارج از نوبت انجام شود.

وی افزود: حتی در مسئله صلاحیت نیز اصلاح قانون حائز اهمیت است. مطابق تبصره ماده ۱۴، مرجع حل اختلاف در صلاحیت میان شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی، دیوان عالی کشور است. این موضوع نیز به روشن‌تر شدن مسیر دادرسی و جلوگیری از سرگردانی اشخاص میان مراجع مختلف کمک می‌کند؛ بنابراین اگر بخواهیم نقش امروز دیوان عدالت اداری را توصیف کنیم، نباید آن را صرفاً مرجعی برای «ابطال تصمیم اداری» بدانیم. با اصلاحات اخیر، قانونگذار تلاش کرده جنبه‌های دیگری مانند اعاده حق، جبران خسارت ناشی از تخلف یا ترک فعل در موارد مقرر، جلوگیری فوری از خسارت، الزام به تبعیت از آرای دیوان و برخورد با استنکاف از اجرای احکام را نیز تقویت کند. این تحول از منظر حقوق شهروندان بسیار قابل توجه است.

موسوی شهری درباره اینکه چگونه می‌توان حقوق شهروندی را از یک مفهوم حقوقی به رویه روزمره دستگاه‌های اجرایی تبدیل کرد؟ گفت: حقوق شهروندی زمانی ارزش عملی پیدا می‌کند که شهروند آن را هنگام مراجعه به اداره، استفاده از یک سامانه دولتی، دریافت مجوز، طرح درخواست یا اعتراض به یک تصمیم احساس کند. اگر حقوق شهروندی صرفاً در اسناد و قوانین نوشته شود، اما فرآیندهای اداری بر مبنای دیگری طراحی شده باشند، طبیعتاً اثر آن محدود خواهد بود.

وی ادامه داد: برای این منظور هر حق باید به یک تکلیف اجرایی مشخص تبدیل شود. برای مثال، حق اطلاع یعنی دستگاه موظف باشد مراحل، مستندات و نتیجه تصمیم را به شخص اعلام کند. حق اعتراض یعنی یک مسیر روشن، قابل دسترس و دارای مهلت مشخص برای اعتراض وجود داشته باشد. اصل برابری نیز یعنی پرونده‌های مشابه بدون دلیل قانونی به شکل متفاوت رسیدگی نشوند.

موسوی شهری افزود: به نظر من یکی از شاخص‌های ارزیابی مدیران نیز باید وضعیت حقوقی تصمیمات دستگاه باشد؛ برای نمونه اینکه چه میزان از تصمیمات آن دستگاه در دیوان عدالت اداری نقض می‌شود، چه تعداد شکایت وارد علیه آن وجود دارد، چه میزان از آرای قطعی دیوان به موقع اجرا می‌شود و آیا یک تخلف مشابه مرتباً تکرار می‌شود یا خیر.  آموزش حقوق اداری به مدیران و کارکنان نیز اهمیت زیادی دارد. همه تخلفات اداری الزاماً از سوءنیت ناشی نمی‌شوند. گاهی شخص تصمیم‌گیر با حدود صلاحیت خود یا آثار حقوقی تصمیمی که اتخاذ می‌کند آشنایی کافی ندارد.

موسوی شهری درباره اینکه در شرایط بحران، چگونه می‌توان میان سرعت تصمیم‌گیری دولت و رعایت حقوق قانونی مردم تعادل برقرار کرد؟ گفت:  شرایط بحرانی بدون تردید نیازمند سرعت عمل است و نمی‌توان همه تشریفات شرایط عادی را بدون تغییر در یک وضعیت اضطراری نیز اجرا کرد؛ اما از این گزاره نباید به این نتیجه رسید که بحران موجب تعطیل شدن قانون یا حقوق مردم می‌شود.

وی افزود: یک تصمیم اضطراری باید همچنان دارای مبنای قانونی باشد، برای مقابله با وضعیت موجود ضرورت داشته باشد، از حیث شدت و دامنه متناسب باشد و بیش از مدتی که ضرورت ایجاب می‌کند ادامه پیدا نکند.

این وکیل دادگستری گفت: باید میان «کاهش تشریفات» و «حذف تضمین‌های حقوقی» تفاوت گذاشت. ممکن است در بحران امکان طی برخی فرآیندهای طولانی مشورتی وجود نداشته باشد، اما اصولی مانند قانونی بودن تصمیم، منع تبعیض، ضرورت، تناسب و پاسخگویی را نمی‌توان به طور کلی کنار گذاشت.

موسوی شهری افزود: اتفاقاً هرچه تصمیم دولت در وضعیت بحرانی شدیدتر و محدودکننده‌تر باشد، ضرورت توضیح آن نیز بیشتر می‌شود. مردم باید بدانند محدودیت بر چه مبنای قانونی وضع شده، چه ضرورتی آن را توجیه می‌کند، چه نهادی مسئول اجرای آن است و قرار است تا چه زمانی ادامه پیدا کند.

وی درباره اینکه آیا رعایت حقوق مردم را نباید مانعی برای کارآمدی دولت دانست؟ گفت: به هیچ وجه. تقابل میان «حقوق مردم» و «کارآمدی دولت» در بسیاری از موارد یک تقابل واقعی نیست. تصمیمی که بدون مبنای قانونی کافی، بدون ارزیابی آثار و بدون توضیح روشن اتخاذ شود، ممکن است در ظاهر سریع باشد اما بعداً هزینه آن با اعتراض عمومی، پرونده قضایی، ابطال تصمیم، جبران خسارت و کاهش اعتماد مردم پرداخت شود.  در مقابل، تصمیمی که مبنای قانونی مشخص، فرآیند روشن، دلایل قابل دفاع و سازوکار اعتراض داشته باشد، هم پایدارتر است و هم اجرای آن برای دولت کم‌هزینه‌تر خواهد بود.

موسوی شهری در پایان گفت:  دولت قانون‌مدار دولتی نیست که اختیار تصمیم‌گیری نداشته باشد؛ بلکه دولتی است که قدرت خود را در حدود قانون و برای منفعت عمومی اعمال کند و بپذیرد هر جا این قدرت بر حقوق مردم اثر می‌گذارد، باید امکان پرسش، اعتراض، نظارت و در صورت ورود زیان غیرقانونی، جبران آن نیز وجود داشته باشد.

انتهای پیام