ریشه مسائل تامین اجتماعی در ایران چیست

بازوی علمی سازمان تامین اجتماعی بررسی می کند

سازمان تامین اجتماعی یک نهاد بزرگ مردمی با پوشش حدود ۳۵ میلیون نفر در حوزه درمان و بیش از ۱۰ میلیون نفر در حوزه تعهدات پرداخت مستمری(در حال و آینده) است که بزرگ‌ترین سازمان اداری کشور با بیش از ۷۰هزار نیروی انسانی را در اختیار دارد. همچنین بزرگ‌ترین سازمان سرمایه‌گذاری (شستا) و یکی از بزرگ‌ترین بانک‌های کشور (رفاه کارگران) نیز از جمله دارایی‌های این سازمان محسوب می‌شوند. این به آن معنا است که بروز هرگونه بحران در سطح این سازمان، کل نظام تامین اجتماعی کشور و سایر حوزه‌های مرتبط در سطح ملی را تحت تاثیر قرار خواهد داد. گزارش‌های متعدد رسمی و غیررسمی درباره توازن ذخایر صندوق در مقابل تعهدات آن به بیمه‌شدگان نشان می دهد که دارایی‌ها و ذخایر این سازمان کفاف تعهدات آن را نمی‌دهد؛ بنابراین بروز هرگونه الزام طبیعی یا قانونی برای عمل به تعهدات، منجر به بروز بحران در کشور خواهد شد. در این مقاله به ریشه‌یابی و ارزیابی علّی و معلولی نشانه‌ها و عارضه‌ها و بررسی دلایل ریشه‌ای مشکلات سازمان تامین اجتماعی پرداخته شده است.

● مقدمه

سازمان تامین اجتماعی با هدف اجرا، تعمیم و گسترش انواع بیمه‌های اجتماعی و درمانی و استقرار نظام هماهنگ متناسب با اهداف نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و تمرکز وجوه و درآمدهای موضوع قانون تامین اجتماعی تاسیس شده است. این سازمان، با توجه به پوشش حدود هفتاد درصدی بیمه‌شدگان جامعه، در زمره‌ مهم‌ترین و گسترده‌ترین شبکه بیمه اجتماعی کشور قرار دارد. از این رو، بروز هرگونه بحران در سطح سازمان، کل نظام تامین اجتماعی کشور و سایر حوزه‌های مرتبط در سطح ملی را تحت تاثیر قرار خواهد داد؛ چراکه عدم امکان پاسخگویی نسبت به بازنشستگان و بیمه‌شدگان موجبات ناامنی اقتصادی و اجتماعی را به وجود خواهد آورد.

اگرچه این سازمان حدود یک دهه تجربه تدوین استراتژی را پشت سر نهاده، تاکنون در اجرای استراتژی آنچنان که شایسته و درخور نام و جایگاه آن بوده، توفیق نداشته است. تدوین برنامه جامع سازمان در سال ۱۳۷۸، تدوین اولین سند برنامه استراتژیک سازمان تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۳، تدوین اولین برنامه راهبردی و عملیاتی سازمان تامین اجتماعی و تصویب آن در شورای برنامه‌ریزی راهبردی وزارت رفاه و تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۷، تدوین دومین برنامه راهبردی و عملیاتی سازمان تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۹ و در نهایت تدوین سومین برنامه راهبردی و عملیاتی سازمان تامین اجتماعی بر اساس مدل کارت امتیازی متوازن در سال ۱۳۹۰ هیچ یک منجر به اجرای کامل برنامه‌های استراتژیک مورد نظر نشده است. این درحالی است که از یک‌سو لزوم اجرای بسیاری از برنامه‌های استراتژیک همچون تقویت زیرساخت‌های فن‌آوری اطلاعات سال‌ها است به طور کامل لمس می‌شود و از سوی دیگر بخشی از برنامه‌ها در راستای تطبیق با شرایط محیطی و الزامات قانونی همچون توسعه زیرساخت‌های مدیریت سرمایه‌گذاری بسیار بیش از آنچه تاکنون به آن توجه شده باید مورد مداقّه قرار گیرد. مساله چیست؟ آیا می‌توان عامل مشخصی را شناسایی کرد؟ در یک سیستم اجتماعی نمی‌توان یک ضعف خاص را عامل به وجود آوردن کل مشکلات دانست و برای رفع آن راه حل تک جوابی ارائه کرد. این به آن دلیل است که مجموعه‌ای از علل و مولفه‌های موثر (که با یکدیگر در کنش و واکنش اند) باعث ایجاد عارضه‌هایی می‌گردند، که شناسایی، ترسیم و تحلیل این مولفه‌ها در فضای دو بعدی میسر نیست. بنابراین لازم است ریشه یابی و تحلیل‌های سیستمی و ارزیابی علّی و معلولی نشانه‌ها و عارضه‌ها مبنای شناخت ریشه‌های مسائل و عارضه‌ها قرار گیرد.

● عارضه‌یابی سازمان تامین اجتماعی

عارضه یابی به معنای درک عارضه، تحلیل علل وجودی عارضه و ریشه‌یابی و یافتن مهم ترین علل بروز عارضه از طریق به‌کارگیری روش‌های علمی تحقیق و مشاوره است. همه حرفه‌ها فرآیند عارضه یابی را بر مبنای پلت‌فرم عمومی حل مساله انجام می‌دهند ولی هر یک بنا بر اقتضای کاری خود، آن را بومی‌سازی می‌کنند. مدل بومی‌سازی شده روش‌های حل مساله برای دانشجویان و محققانی که می‌خواهند طرح پژوهشی انجام دهند، تحت عنوان روش تحقیق در علوم اجتماعی مطرح است، در حرفه پزشکی به معاینات و تکنیک‌های تشخیص متعدد آنها و برای تعمیرکاران همان روش‌های گام به گام عیب یابی است. این مدل در سازمان همان فرآیند عارضه یابی سازمانی است. هر سازمان مستقل از اینکه چه مدل سیستمی ارزیابی را به عنوان مدل مرجع مورد استفاده قرار می‌دهد، برای آسیب‌شناسی و ریشه‌یابی علل بروز عارضه، نیاز به فرآیند عارضه یابی سازمانی دارد.

به عنوان مثال در طول ۶ سال گذشته در سازمان تامین اجتماعی ۷ مدیرعامل در دوره‌های زمانی کوتاه مدت مسوولیت مدیریت آن را برعهده داشته‌اند. به تبع آن معاونان و مدیران در سطوح مختلف و شرکت‌های زیرمجموعه در اغلب دوره‌ها تغییر کرده‌اند. اگر سازمان تامین اجتماعی را به مثابه یک کشتی بزرگ درنظر بگیریم که بر اقیانوس پرتلاطم انتظارات ذی‌نفعان حرکت می‌کند، این موضوع یک نشانه است که در وهله اول همچون یک تکه یخ به نظر می‌رسد که چندان اهمیتی ندارد و مانعی برای حرکت کشتی ایجاد نخواهد کرد، اما تحلیل سیستمی نشان می‌دهد که این یک تکه یخ نیست، بلکه یک کوه یخ است که تنها نوک آن دیده می‌شود. به بیان دیگر این نشانه بر وجود یک یا چند عارضه دلالت می‌کند. کسری نقدینگی، تراز منفی تعهدات، نارضایتی مشتریان، نیروی انسانی ناکارآمد یا نامتناسب، بازده پایین سرمایه‌گذاری و... نمونه نشانه‌های دیگری هستند که برای اکثر کارشناسان و مدیران عیان است.

اما پرسش این است که چرا این نشانه‌ها رخ داده است؟ عارضه‌هایی که باعث ایجاد نشانه‌های فوق شده‌اند چیست؟ عارضه‌ها را باید در نقاط ضعف توانمندسازها جست‌وجو کرد، ولی الزاما هر نقطه ضعفی در توانمندسازهای سازمان دارای رابطه قوی و کافی با تمام عارضه‌ها در حوزه نتایج عملکرد نیست. همچنین رابطه بین نقاط ضعف و عارضه‌ها الزاما یک رابطه خطی و یک به یک نیست که بتوان آن را به راحتی و به صورت کامل در یک فضای دو بعدی ترسیم کرد. در واقع در سیستم‌های اجتماعی مانند سازمان‌ها، نمی‌توان الزاما یک نقطه ضعف خاص را عامل به وجود آمدن یک عارضه دانست و برای رفع آن نیز راه‌حل تک‌جوابی ارائه کرد، بلکه همواره مجموعه‌ای از علل در اندرکنش متقابل با یکدیگر منجر به بروز عارضه می‌شوند که شناسایی، ترسیم و تحلیل آنها در فضای دو بعدی میسر نمی‌باشد.

به عنوان مثال نشانه‌ای که به عنوان نمونه ذکر شد (تغییرات مدیریتی) اولا منجر به بروز نشانه‌های دیگر شده، ثانیا متاثر از عارضه‌هایی است که به سادگی دیده نمی‌شوند. به عنوان مثال به دلیل کوتاه مدت بودن دوره‌های مدیریت، هیچ مرجع قابل قبول و جامع الشرایطی برای پاسخگویی در برابر مسائل و مشکلات ریشه‌ای و ساختاری وجود نداشته است. به عبارت دیگر دوره‌های کوتاه مدیریتی اولا امکان برنامه ریزی و اجرای طرح‌های کلان و تحولی را میسر نکرده، ثانیا شرایط لازم برای نظارت و کنترل عملکرد و اصلاح روش‌ها و رویکردهای جاری را ناممکن کرده است.

مساله به همین جا ختم نمی‌شود! ایجاد روزمرگی در سطوح مختلف مدیریتی و اجرایی، تشدید بوروکراسی، عدم شکل‌گیری الگوی رهبری سازمانی، به وجود آمدن گروه‌های غیررسمی مخرب، واگرایی و عدم همسویی ذی‌نفعان، فقدان مباحث استراتژیک و اساسی در سطوح مدیران ارشد و ده‌ها نشانه و عارضه دیگر در ارتباط با موضوع «تغییرات مدیریتی» به گونه‌ای پیچیده بر یکدیگر اثر گذاشته و تاثیر می‌پذیرند. نمونه دیگر از عارضه‌ها، تصویب یا تغییر قوانین و مقررات تعهدآور بدون در نظر گرفتن عواقب آن است. به عنوان مثال الزام سازمان برای تاسیس مراکز درمانی یا بیمارستان در مناطق مختلف بدون در نظر گرفتن توجیه اقتصادی، افزایش یا کاهش دوره خدمت و بازنشستگی پیش از موعد، حذف فرانشیز خدمات درمانی، قبول تعهد پرداخت حق بیمه برای حرف و مشاغلی که تاکنون تحت پوشش بیمه نبوده‌اند و... سازمان را دچار مسائل و مشکلات متعدد کرده است. این قوانین و مقررات بار مالی سنگینی را برای سازمان ایجاد کرده و بخشی از نشانه‌ها همچون تراز منفی تعهدات یا تراز منفی نقدینگی را باعث شده‌اند. بنابراین نشانه‌ها معلول عارضه‌ها هستند. تله مازاد منابع و ذخایر در سال‌های ابتدایی شکل‌گیری سازمان، ناکارآمدی مدیریت سرمایه‌گذاری، فقدان همسویی ذی‌نفعان و ضعف حاکمیت رهبری ارکان سازمان برخی دیگر از نمونه‌ عارضه‌ها هستند.

اما باید یکبار دیگر پرسید که ریشه بروز این عارضه‌ها چیست؟ چه عواملی سبب شده است که این عارضه‌ها رخ نماید؟ ریشه یابی و تحلیل‌های سیستمی و ارزیابی علّی و معلولی نشانه‌ها و عارضه‌ها نشان می‌دهد علت‌العلل مسائل و عارضه‌ها دو ریشه اساسی است: (۱) درک نادرست ماهیت کسب‌وکار و (۲) چالش مداخله یا ساختار نامشخص قدرت. برای درک بهتر ریشه نخست مقایسه انواع صندوق‌های بازنشستگی از نظر تعیین نرخ حق بیمه شایان توجه است. در نظام‌های پرداخت نقدی۱ نرخ حق بیمه متغیر بوده و به طور متناوب افزایش می‌یابد. بنابراین سرمایه‌گذاری چندانی وجود ندارد، بلکه بخشی از منابع درآمدی به عنوان حاشیه اطمینان با نقدشوندگی بالا ذخیره می‌گردد. در نظام‌های اندوخته‌گذار نرخ حق بیمه ثابت است.

بنابراین سرمایه‌گذاری یک رکن اصلی است. طبق ماده یک قانون تامین اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی یک صندوق اندوخته‌گذار است که با دریافت حدود یک سوم از حقوق بیمه شونده پس از یک دوره مشخص ارائه خدماتی را به وی تضمین می‌کند. این درحالی است که عملکرد سازمان تامین اجتماعی عملا از نوع نقدی است و در طول سال‌های حیات خود بیش از ۹۰درصد از منابع بودجه خود را مستقیما از محل حق بیمه دریافتی تامین کرده است و اکنون نیز زیرساخت‌های لازم برای تامین بودجه از محل ذخایر سرمایه‌گذاری شده را ندارد.

در مورد ریشه دوم، چالش مداخله یاساختار نامشخص قدرت، از آنجا ‌که دارایی‌های تامین اجتماعی مشاع بین‌النسلی بوده و مدیریت آن نیز از حساسیت زیادی برخوردار است، بسیاری از نهادها و تشکل‌های حاکمیتی و مدنی (از جمله نهاد ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، تشکل‌های کارگری و کارفرمایی و...) حق خود می‌دانند تا در امور مختلف سازمان مداخله کنند. این شرایط به ابهام در ساختار قدرت به‌رغم ضوابط و مقررات مصوب منجر شده است. تحلیل مساله نشان می‌دهد سه عامل سبب می‌شود ذی‌نفعان کلیدی تصمیم‌گیر سعه صدر لازم را برای سامان‌دهی به شرایط سازمان تامین اجتماعی نداشته باشند. وجود بزرگ‌ترین نظام اداری کشور در این سازمان، به معنای ظرفیت بالای آن برای عزل و نصب مدیران در سطوح و حوزه‌های تخصصی متعدد است که برای هر یک از ذی‌نفعان به‌ویژه دولت اغفال‌کننده خواهد بود.

عدم توجه به کارکرد اقتصادی این سازمان به دلیل درک نادرست ماهیت کسب وکار و تصور ثروتمند بودن آن و نهایتا بی‌اطلاعی از بحران پنهان موجود که ناشی از عدم تناسب حجم ذخایر و تعهدات است موجب شده تا ذی‌نفعان خارجی، که در رأس آن دولت قرار دارد، سعه صدر لازم برای تثبیت مدیران را نداشته و مدیران را پی درپی تغییر دهد. این مساله است که روزمرگی مفرط ارکان سازمان و به تبع آن سایر سطوح مدیریتی را سبب شده و ده‌ها و صدها عارضه به دنبال آن به‌وجود آمده است.

● نتیجه‌گیری

راه‌حل اساسی برای رفع عارضه‌های سازمان تامین اجتماعی، خشکاندن دو ریشه اساسی شامل «درک نادرست ماهیت کسب‌وکار بیمه» و دوم «چالش مداخله یا ساختار نامشخص قدرت» است. ‌سازمان تامین اجتماعی اولا باید در جایگاه قانونی خود از نظر ماهیت کسب‌وکار قرار گرفته و ثانیا یک ساختار مدیریتی و تصمیم‌گیری مورد وفاق ذی‌نفعان کلیدی برای آن طراحی شود. ریشه‌های بروز عارضه در سازمان تامین اجتماعی مهم‌ترین موضوعاتی هستند که باید مبنای طرح‌ریزی هر برنامه استراتژیک قرار گیرند تا بتوان با حل آنها تحولی چشمگیر در این سازمان بزرگ ایجاد کرد.

پاورقی:

۱-Pay As You Go