امر اجتماعی برنامه‌ریزی شهری

برگزاری چنین نشستی، به‌خودی‌خود اتفاق کوچکی نیست. در ساختارهای بزرگ و بوروکراتیک، معمولاً «امر اجتماعی» به‌سادگی در میان انبوهی از دستورکارهای فنی، اقتصادی و کالبدی گم می‌شود. بنابراین، اینکه در سطح وزارتخانه‌ای مانند راه و شهرسازی، فردی با دغدغه اجتماعی تلاش کند پژوهشگران، متخصصان، کنشگران و ذی‌نفعان مختلف را کنار یکدیگر بنشاند، ارزشمند است. از این بابت باید از دکتر اعطا و این تلاش تشکر کرد. بااین‌حال، اگر بخواهم صادق باشم، شخصاً نسبت به این جنس نشست‌ها چندان خوش‌بین نیستم. تجربه نشان داده است که بسیاری از این گفت‌وگوها در همان اتاق جلسه باقی می‌مانند؛ صورت‌جلسه‌ای نوشته می‌شود، چند پیشنهاد مطرح می‌شود و بعد، به‌دلایل مختلف، همه‌چیز به بایگانی سپرده می‌شود. شاید یکی از دلایل نوشتن این یادداشت نیز همین باشد که گفت‌وگوها و ایده‌هایی که در آن مطرح شد، خاک نخورند و به‌سادگی از بین نروند.

آنچه در ادامه می‌آید، هم برآیند برخی از نکاتی است که در این نشست مطرح کردم و هم حاصل شنیدن دیدگاه‌های پژوهشگران، متخصصان، کنشگران و دیگر حاضران. درواقع، این یادداشت تلاشی است برای صورت‌بندی دوباره برخی از بحث‌هایی که در آنجا مطرح شد و شاید ارزش ادامه پیدا کردن داشته باشند.

اگر بخواهیم درباره جایگاه «امر اجتماعی» در نظام برنامه‌ریزی شهری و ساختارهایی مانند وزارت راه و شهرسازی صحبت کنیم، یکی از نخستین حوزه‌هایی که باید به آن توجه کنیم، مشارکت است. در سال‌های اخیر، «مشارکت» به یکی از پرتکرارترین واژه‌ها در ادبیات برنامه‌ریزی شهری تبدیل شده است. هر جا سخن از توسعه شهری، بازآفرینی، طرح‌های شهری یا سیاست‌گذاری فضایی است، از مشارکت شهروندان سخن می‌گوییم. تقریباً همه می‌دانیم مشارکت خوب است و همه بر ضرورت آن تأکید می‌کنیم. اما مسئله دقیقاً از جایی آغاز می‌شود که باید از «مشارکت به‌مثابه ایده» به «مشارکت به‌مثابه سازوکار تصمیم‌گیری» برسیم.

به گمان من، برای تحقق مشارکت در نظام برنامه‌ریزی شهری، دست‌کم سه ظرفیت ضروری است: ظرفیت انسانی، ظرفیت حقوقی و ظرفیت نهادی. ظرفیت انسانی تا حد زیادی وجود دارد و پژوهشگر، متخصص، کنشگر و شهروند آگاه کم نداریم. ظرفیت حقوقی نیز، هرچند پیچیده و زمان‌بر، قابل ایجاد و اصلاح است. اما دشوارترین بخش، ظرفیت نهادی است؛ یعنی اینکه سازمان اساساً آمادگی داشته باشد بخشی از فرایند تصمیم‌گیری را با دیگران به اشتراک بگذارد.

این نکته مهمی است، زیرا مشارکت صرفاً دعوت از شهروند برای حضور در یک جلسه یا گرفتن نظر او درباره یک پروژه نیست. مشارکت، در معنای جدی خود، نوعی توزیع قدرت است و توزیع قدرت تقریباً همیشه با اصطکاک همراه است. سازمانی که سال‌ها براساس سلسله‌مراتب، تخصص‌گرایی و تصمیم‌گیری از بالا به پایین عمل کرده، نمی‌تواند صرفاً با ایجاد یک «واحد اجتماعی» یا برگزاری چند نشست، مشارکتی شود.

شهروند در بسیاری از موارد، در بهترین حالت «مطلع» است، نه «مؤثر». به او اطلاع داده می‌شود که چه تصمیمی گرفته شده، اما لزوماً امکان تأثیرگذاری بر آن تصمیم را ندارد. فاصله میان این دو، همان فاصله‌ای است که باید در سیاست‌گذاری شهری جدی گرفته شود.

از سوی دیگر، «جامعه» را نیز نباید به شهروند منفرد تقلیل داد. در هر پروژه شهری، مجموعه‌ای از ذی‌نفعان حضور دارند: ساکنان، کسبه، کارآفرینان، مالکان بزرگ، مستأجران، گروه‌های محلی، نهادهای مدنی و ده‌ها گروه دیگر که ممکن است منافع و حتی تعارض‌های متفاوتی داشته باشند. مشارکت واقعی اتفاقاً زمانی معنا پیدا می‌کند که این تکثر دیده شود. قرار نیست همه بر سر یک مسئله اتفاق‌نظر داشته باشند. تعارض، دشمن مشارکت نیست؛ یکی از مواد اولیه آن است.

در همین نشست نیز مسئله تعارض موردبحث قرار گرفت. به نظرم باید از این تصور فاصله گرفت که مشارکت زمانی موفق است که همه درنهایت به یک نظر واحد برسند. جامعه اساساً متکثر است. دیدگاه‌های متفاوت، منافع متفاوت و حتی تعارض‌های واقعی وجود دارد. گفت‌وگو قرار نیست این تفاوت‌ها را حذف کند؛ قرار است آن‌ها را قابل‌مشاهده و قابل‌مذاکره کند. ممکن است در پایان به توافقی موقت برسیم، اما همین توافق نیز می‌تواند دوباره موضوع گفت‌وگو و اختلاف قرار گیرد. این نه شکست مشارکت، بلکه بخشی از ماهیت آن است.

مسئله دیگری که در این میان اهمیت دارد، جایگاه ارزیابی تأثیر اجتماعی یا Social Impact Assessment است. در بسیاری از پروژه‌ها، ارزیابی اجتماعی بیشتر پس از شکل‌گیری پروژه و در واکنش به پیامدهای آن انجام می‌شود؛ درحالی‌که منطق اصلی ارزیابی تأثیر اجتماعی، پیش‌بینی و سنجش پیامدهای اجتماعی پیش از اجرای پروژه است. امر اجتماعی نباید زمانی وارد پروژه شود که تصمیم اصلی گرفته شده و تنها باید پیامدهای آن را توضیح دهد. امر اجتماعی باید در همان جایی حضور داشته باشد که تصمیم شکل می‌گیرد.

از همین منظر، شاید یکی از پیشنهادهای قابل‌تأمل، تقویت جدی جایگاه اجتماعی در ساختار وزارت راه و شهرسازی باشد؛ حتی در قالب ایجاد یک معاونت اجتماعی که بتواند این حوزه را از وضعیت حاشیه‌ای و گاه تشریفاتی خارج کند. مسئله، تغییر فرهنگ سازمانی است. اگر «اجتماعی» صرفاً یک واحد برای رفع تکلیف، تهیه گزارش یا برگزاری نشست باشد، اتفاق چندانی رخ نداده است. امر اجتماعی زمانی معنا پیدا می‌کند که در فرایند تصمیم‌سازی، تخصیص منابع، طراحی پروژه و ارزیابی نتایج حضور داشته باشد.

در کنار آن، ایجاد یک بانک تجربه‌های اجتماعی پروژه‌ها نیز می‌تواند بسیار مهم باشد؛ بانکی از تجربه‌های موفق و شکست‌خورده، تعارض‌های اجتماعی، واکنش‌های شهروندان، پیامدهای ناخواسته و درس‌آموخته‌های پروژه‌ها. ما در بسیاری از پروژه‌ها دوباره همان اشتباهات گذشته را تکرار می‌کنیم، چون حافظه نهادی قدرتمندی از تجربه‌های اجتماعی خود نداریم. در کنار آن، داشتن «نیم‌رخ اجتماعی» یا Social Profile از مناطق و پروژه‌ها نیز می‌تواند تصمیم‌گیری را از سطح حدس و برداشت‌های کلی به سطح داده و شناخت واقعی نزدیک کند.

حتی نشست‌هایی از این جنس نیز نباید در لحظه برگزاری تمام شوند. اگر قرار است گفت‌وگو به بخشی از فرایند سیاست‌گذاری تبدیل شود، باید نتایج، اختلاف‌نظرها، پیشنهادها و حتی تعارض‌های مطرح‌شده، قابل‌مشاهده و پیگیری باشند. شفافیت گفت‌وگو، بخشی از مشارکت است. اگر قرار باشد جلسه‌ای برگزار شود، افراد دور یک میز بنشینند، حرف بزنند و چند روز بعد هیچ‌کس نداند چه گفته شد و چه چیزی از آن باقی مانده است، فاصله چندانی میان «گفت‌وگو» و «رفع تکلیف» وجود نخواهد داشت.

درنهایت، شاید مهم‌ترین چالش این باشد که «امر اجتماعی» را از زبان تخصصی صرف، به زبان اجرایی ترجمه کنیم. سیاست‌گذار باید بداند یک یافته اجتماعی دقیقاً چه تغییری در تصمیم او ایجاد می‌کند، مدیر پروژه باید بداند این یافته را چگونه به اقدام تبدیل کند و پژوهشگر نیز باید بتواند از سطح توصیف مسئله به سطح پیشنهاد عملیاتی برسد. حضور جامعه‌شناسان، برنامه‌ریزان، پژوهشگران و کنشگران اجتماعی نباید فقط به مرحله تولید گزارش محدود شود؛ آن‌ها باید بتوانند در تمام چرخه سیاست‌گذاری، از تعریف مسئله تا اجرا و ارزیابی، حضور داشته باشند.

به نظرم مسئله اصلی در سازمان‌های برنامه‌ریزی فضایی و حتی در سطح وزارت راه و شهرسازی، کمبود دانش، نبود متخصص یا حتی نبود نیت و دغدغه اجتماعی در میان مدیران نیست. مسئله عمیق‌تر از این‌هاست: معماری تصمیم‌گیری؛ معماری‌ای که در بسیاری از موارد هنوز تک‌ساحتی است و امر اجتماعی را در حاشیه تصمیم نگه می‌دارد. در چنین شرایطی، حتی بهترین پژوهش اجتماعی هم ممکن است درنهایت به گزارشی تبدیل شود که خوانده می‌شود، بایگانی می‌شود و تأثیر چندانی بر تصمیم ندارد.

شاید هنوز زود باشد که از «اجتماعی‌شدن» نظام برنامه‌ریزی شهری سخن بگوییم. اما می‌توان از یک نقطه آغاز کرد: پذیرفتن اینکه شهر فقط زمین، ساختمان، خیابان و زیرساخت نیست؛ شهر، پیش از هر چیز، عرصه زندگی اجتماعی انسان‌هاست. اگر این گزاره را بپذیریم، دیگر امر اجتماعی نمی‌تواند پیوستی در انتهای یک پروژه باشد؛ باید بخشی از خودِ تصمیم باشد.

و از این منظر، برگزاری نشست اخیر را باید بیش از یک جلسه معمولی دید. ارزش چنین تلاش‌هایی شاید در این باشد که امکان گفت‌وگویی را فراهم می‌کنند که مدت‌هاست در ساختارهای رسمی به آن نیاز داریم؛ به‌ویژه در سازمان‌هایی که گاهی نخستین گام برای تغییر، نه صدور یک بخشنامه جدید، بلکه باز کردن دری برای شنیدن صداهای متفاوت است. اما اهمیت واقعی این تلاش، آنجاست که گفت‌وگو بعد از جلسه در تصمیم‌ها، ساختارها و پروژه‌ها ادامه پیدا کند. در غیر این صورت، حتی بهترین گفت‌وگوها هم ممکن است خیلی زود به همان جایی برگردند که از آن آغاز کرده بودیم؛ حاشیه‌ای برای امری که باید در متن باشد.