[فرشاد رومی] خزر در بزنگاه تصمیم

پیش از فروپاشی اتحاد شوروی، رژیم حقوقی خزر عمدتاً بر دو سند استوار بود: عهدنامه مودت ایران و شوروی در سال ۱۹۲۱ و قرارداد تجارت و کشتیرانی سال ۱۹۴۰. این اسناد، برخلاف تصور رایج، خزر را از نظر مالکیت به دو سهم ۵۰ درصدی تقسیم نکرده بودند؛ بلکه حقوق برابر ایران و شوروی را در زمینه کشتیرانی و بهره‌برداری از دریا به رسمیت می‌شناختند. معاهده ۱۹۲۱ حق کشتیرانی آزاد و برابر را تثبیت کرد و قرارداد ۱۹۴۰ نیز مقررات کشتیرانی و ماهیگیری را سامان داد؛ بنابراین، تعبیر مالکیت ۵۰ درصدی ایران از نظر حقوقی دقیق نیست؛ هرچند ایران در رژیم حقوقی آن زمان از حقوقی برابر با شوروی در بهره‌برداری از خزر برخوردار بود.

فروپاشی اتحاد شوروی در سال ۱۹۹۱ این معادله را به‌کلی دگرگون ساخت. به جای دو کشور، پنج کشور ساحلی پدید آمدند: ایران، روسیه، قزاقستان، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان. از همین‌جا اختلاف بر سر رژیم حقوقی جدید آغاز شد: آیا معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ همچنان باید مبنای حقوقی خزر باقی بمانند، یا ظهور چهار کشور جدید، تدوین رژیمی تازه را ضروری کرده است؟

ایران در سال‌های نخست پس از فروپاشی شوروی، بر اساس اصل جانشینی دولت‌ها در حقوق بین‌الملل، بر تداوم رژیم حقوقی پیشین تأکید داشت؛ موضعی که می‌توانست مبنای حفظ سهم ۵۰ درصدی ایران از خزر قرار گیرد. با این حال، با گذشت زمان و تثبیت واقعیت پنج‌کشوری خزر در کنار تحولات و تهدیدات ناشی از نظام بین­الملل و ضرورت پرهیز از تشدید اختلافات با روسیه، تهران به‌تدریج از این موضع فاصله گرفت و پیشنهاد سهم ۲۰ درصدی برای هر یک از پنج کشور ساحلی را مطرح کرد. در واقع، واقعیت‌های قدرت و ملاحظات سیاسی، در عمل  بر تفسیر اولیه ایران از تداوم رژیم حقوقی پیشین سایه افکند و موضع تهران را به سمت پذیرش ترتیباتی جدید سوق داد که بر اصل انصاف و ضرورت بهره­مندی برابر کشورهای ساحلی از خزر استوار بود.

در همین حال، روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان به سمت انعقاد توافق‌های دوجانبه و چندجانبه برای تعیین بخش‌هایی از بستر و زیربستر خزر رفتند و عملاً قسمت قابل توجهی از بستر شمالی و میانی را میان خود تعیین تکلیف کردند. ایران با این روند موافق نبود و بر این نکته تأکید داشت که تعیین حدود بستر و زیربستر باید با مشارکت و توافق هر پنج کشور ساحلی صورت گیرد.

کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر معروف به «پیمان آکتائو» که در مرداد ۱۳۹۷ در شهر آکتائوی قزاقستان در ۲۴ ماده به امضاء رسید، حاصل بیش از دو دهه مذاکره میان پنج کشور ساحلی بود. نکته مهم آن است که کنوانسیون هیچ سهم درصدی برای ایران یا هیچ کشور دیگری تعیین نمی‌کند؛لذا، این ادعا که «کنوانسیون آکتائو سهم ایران را رسماً به ۱۳ درصد کاهش داده است»، از نظر حقوقی دقیق نیست. آنچه اهمیت دارد، ماده ۸ کنوانسیون است که تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافق میان کشورهای مجاور و مقابل واگذار می‌کند.

نگرانی ایران از آنجا ناشی می‌شود که سه کشور شمالی، پیش از امضای کنوانسیون، بخش‌هایی از بستر خزر را میان خود تعیین کرده‌اند. اگر این وضعیت در چارچوب رژیم حقوقی جدید تثبیت شود، ایران در مذاکرات نهایی با واقعیتی روبه‌رو خواهد بود که دیگران پیشاپیش آن را شکل داده‌اند. از این منظر، رقم ۱۳ درصد را باید نتیجه احتمالی برخی شیوه‌های تحدید حدود دانست، نه سهمی که در متن کنوانسیون برای ایران تعیین شده باشد.

البته، آکتائو برای ایران مزایایی نیز دارد. مهم‌ترین آنها ممنوعیت حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در دریای خزر است؛ اصلی که از منظر امنیتی، با توجه به شکاف‌ها و اختلافات قابل توجه ایران در سطح منطقه‌ای و بین‌المللی، اهمیت ویژه‌ای دارد. در چنین شرایطی و با تشدید رقابت قدرت‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای در پیرامون ایران، تبدیل این اصل به یک قاعده حقوقی الزام‌آور، بی‌تردید برای تهران یک دستاورد مهم محسوب می‌شود. افزون بر آن، حقوق کشتیرانی و دسترسی کشورهای ساحلی به دریاهای آزاد حفظ و چارچوبی مشترک برای تنظیم مناسبات پنج کشور ایجاد شده است.

در مقابل، ماده ۱۴ کنوانسیون و امکان احداث خطوط لوله و کابل در بستر خزر با توافق کشورهای ذیربط، می‌تواند در بلندمدت بر جایگاه ایران در معادلات انرژی و ترانزیت منطقه تأثیر بگذارد. تصویب کنوانسیون، در عمل، بخشی از موانع حقوقی پیش روی طرح‌هایی مانند انتقال گاز ترکمنستان از مسیر خزر به جمهوری آذربایجان و سپس ترکیه و اروپا را کاهش می‌دهد؛ مسیری که در صورت تحقق، بدون عبور از خاک ایران قابل اجراست و می‌تواند از ظرفیت ژئوپلیتیکی کشورمان در حوزه انرژی و ترانزیت بکاهد. افزون بر این، چنین مسیری می‌تواند به تقویت جایگاه جمهوری آذربایجان در بازار انرژی اروپا و گسترش پیوندهای اقتصادی آن با اسرائیل کمک کند.

از این منظر، ماده ۱۴ صرفاً حکمی فنی درباره احداث خطوط لوله و کابل نیست، بلکه می‌تواند پیامدهایی فراتر از حوزه انرژی در معادلات ژئوپلیتیکی منطقه برای ایران به همراه داشته باشد. مهم‌تر آنکه، تصویب کنوانسیون، اجرای طرح موسوم به «کریدور ترامپ» یا دالان زنگزور را تسهیل می کندو با کاهش موانع حقوقی و هزینه‌های اقتصادی آن، بر توجیه‌پذیری این کریدور می ­افزاید. در سطحی گسترده‌تر، چنین تحولاتی می‌تواند به تقویت پیوندهای ژئوپلیتیکی و اقتصادی میان ترکیه، جمهوری آذربایجان و کشورهای آسیای مرکزی و در نتیجه پیشبرد پروژه موسوم به «جهان ترک» بینجامد.

در این میان، جایگاه روسیه در سیاست خارجی ایران را نیز نمی‌توان از معادله خزر جدا کرد. در سال‌های پس از تشدید فشارهای آمریکا، مسکو به یکی از معدود قدرت‌های بزرگی تبدیل شد که تهران می‌توانست برای ایجاد موازنه در برابر واشنگتن و فشارهای غرب بر روی آن حساب کند. از این رو، حفظ روابط سیاسی و راهبردی با روسیه برای ایران اهمیتی فراتر از مناسبات دوجانبه و حتی فراتر از مساله خزر پیدا کرده است. از منظر واقعگرایی سیاسی، نمی‌توان این ملاحظه را در تحلیل روند منتهی به آکتائو نادیده گرفت؛ به‌ویژه آنکه روسیه در مقطعی از موضع اولیه خود درباره رژیم مشاع خزر فاصله گرفت و به سمت تقسیم بستر بر اساس بخش‌های ملی حرکت کرد.

امروز نیز این ملاحظه، با توجه به شرایط منطقه، اهمیت بیشتری پیدا کرده است. در شرایط رویارویی ایران با آمریکا و اسرائیل، روسیه برای تهران صرفاً یک همسایه شمالی نیست؛ بلکه یکی از عناصر مهم موازنه قدرت در معادلات منطقه‌ای و جهانی است. از این منظر، ارسال کنوانسیون آکتائو به مجلس با قید یک فوریت را می‌توان در چارچوب مجموعه‌ای از ملاحظات امنیتی و ژئوپلیتیکی از جمله حفظ هماهنگی با مسکو، تثبیت امنیت خزر و جلوگیری از حضور و نفوذ قدرت‌های فرامنطقه‌ای در این پهنه، تحلیل کرد. ممنوعیت حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی که در کنوانسیون تصریح شده، در شرایط کنونی برای ایران امتیازی امنیتی و قابل توجه است.

با این حال، شرایط جنگی نباید موجب شتابزدگی در تصویب یک سند حقوقی با آثار بلندمدت شود. 

کنوانسیون آکتائو برای ایران نه یک شکست مطلق است و نه یک پیروزی کامل؛ بلکه چارچوبی است که در کنار برخی دستاوردهای مهم امنیتی، درباره آینده بستر و زیربستر خزر و نحوه تعیین حدود آن، پرسش‌های مهمی را همچنان باقی گذاشته است؛ از این رو، منافع ملی ایران ایجاب می‌کند مجلس شورای اسلامی پیش از تصویب، با دقت روشن کند که آکتائو چه تأثیری بر حقوق ایران ناشی از معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، موضع ۲۰ درصدی ایران از سهم دریا و مهم‌تر از همه، قدرت چانه‌زنی کشور در تعیین نهایی بستر و زیربستر خزر خواهد داشت.

خزر را نباید در هیاهوی جنگ و ضرورت‌های کوتاه‌مدت سیاسی از دست داد؛ همان‌گونه که نباید به بهانه حفظ حقوق تاریخی، یک فرصت مهم امنیتی را نادیده گرفت. در نهایت، معیار تصمیم‌گیری باید روشن باشد: حفظ حداکثری منافع ملی ایران، نه ملاحظات و مصلحت‌های مقطعی.