نکته جالب توجه اینکه، صندوقهای بازنشستگی در حالی با محدودیت منابع، افزایش تعهدات و فشار فزاینده بر تراز مالی خود مواجهاند که بخشی از منابع و داراییهای آنها صرف فعالیتهای رفاهی و غیرمرتبط با ماموریت اصلی آنها میشود. یکی از این موارد، مالکیت و اداره مراکز اقامتی، گردشگری و رستورانهاست؛ فعالیتهایی که در بسیاری موارد با منطق بنگاهداری و بازدهی اقتصادی سازگار نیستند.
این مساله در ساختار موسوم به شبهدولتی و خصولتی اهمیت بیشتری پیدا میکند؛ مجموعههایی که از منابع و داراییهای عمومی (منابع بودجه سالانه کشور) استفاده میکنند اما الزاما مشمول همان محدودیتهای مالی و مقررات حاکم بر دستگاههای دولتی نیستند. در نتیجه، امکان تداوم فعالیتهایی با بازده پایین یا حتی زیانده وجود دارد.
در گزارش حاضر نگاهی به صورت مالی شرکت رفاهگستر تامین اجتماعی شده است. بر اساس صورت مالی این شرکت زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی، از حدود ۳۰ مرکز اقامتی و رفاهی تحت پوشش این شرکت، حدود ۶۷ درصد زیانده هستند و با ظرفیت پایینی فعالیت میکنند. در چنین شرایطی، تداوم سرمایهگذاری و هزینهکرد منابع صندوق در این مراکز، عملا به معنای تحمیل هزینه به بیمهشدگان و بازنشستگان است.
یکی از نمونه های قابل تامل در موضوع فعالیت صندوقهای بازنشستگی، فعالیت رفاهی آنها برخلاف قوانین جاری، از جمله ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری است. در حالی که ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری به وضوح ایجاد و اداره هرگونه مهمانسرا، زائرسرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، واحدهای درمانی و آموزشی، فضاهای ورزشی، تفریحی و نظایر آن را توسط دستگاههای اجرایی ممنوع کرده اما نهادهای عمومی همچون صندوقهای بازنشستگی با وجود استفاده گسترده از بودجه عمومی، خود را مشمول اینچنین قوانینی نمیدانند.
موضوع جالب دیگر اینکه، شرکت رفاهگستر تامین اجتماعی فقط به ۳۰ مرکز اقامتی و رفاهی اکتفا نکرده و براساس آنچه در وبسایت این شرکت درج شده، شرکت در حال اجرای سه پروژه دیگر شامل هتل ۴ ستاره سرعین به مساحت ۹۵۰۰ مترمربع، مجتمع اقامتی تنکابن شامل ۱۰ واحد دوبلکس، ۳ آلاچیق روباز و یک رستوران با زیربنای ۲۰۰۰ مترمربع و هتل آبشار لاهیجان با ۳۰ اتاق اقامتی به مساحت ۵۴۳۶ مترمربع است. ۷۰ درصد زیانده
بر اساس اطلاعات آخرین صورت مالی سال ۱۴۰۳ شرکت رفاهگستر تامین اجتماعی، اغلب مراکز اقامتی، رفاهی و پذیرایی این شرکت از منظر مالی عملکرد قابل قبولی ندارند. این شرکت بیش از ۳۰ رستوران، مرکز اقامتی و مجموعه رفاهی در شهرهای مختلف کشور، از جمله مشهد، کیش، قشم، تهران، شیراز، یزد، قم، تبریز، کرمانشاه، کرج و استانهای شمالی دارد. طبق اطلاعات صورت مالی شرکت، طی سال مالی ۱۴۰۳ مجموع درآمد عملیاتی ۳۰ مرکز اقامتی، رفاهی و رستوران های این شرکت حدود ۲۷۴ میلیارد تومان و هزینه عملیاتی این مراکز نیز ۲۵۲ میلیارد تومان بوده است.
طبق این دادهها، در سال ۱۴۰۳ از حدود ۳۰ مرکز اقامتی و رفاهی، درآمد عملیاتی در ۲۰ مجموعه زیر ۱۰ میلیارد تومان بوده و در ۱۲ مجموعه زیان ناخالص ثبت شده است. نکته جالب توجه اینکه، در مجموعههای رفاهی یا اقامتی یا رستورانهایی که سود ناخالص هم ثبت شده، در ۶ مجموعه این سود ناخالص زیر یک میلیارد تومان بوده که اگر سود خالص یا حاشیه سود ناخالص را محاسبه کنیم، به لحاظ تعدادی، حدود ۶۷ درصد این مراکز زیانده خواهند بود؛ چراکه در ۸ مرکز اقامتی حاشیه سود ناخالص زیر ۱۰ درصد و در ۱۲ شرکت نیز این عدد منفی است.
برای مثال، سود ناخالص مجتمع رفاهی گلخون شیراز فقط ۸۵۰ میلیون تومان (روزانه ۲.۴ میلیون تومان) بوده، این عدد در مجتمع اقامتی خزرشهر ۵۵۱ میلیون تومان (روزانه ۱.۵ میلیون تومان)، در مجتمع اقامتی خیام مشهد ۳۷۶ میلیون تومان (روزانه یک میلیون تومان)، در مجتمع رفاهی کرمانشاه ۳۰۴ میلیون تومان (روزانه ۸۳۳ هزار تومان)، در مجتمع اقامتی بهاران شیراز ۱۷۰ میلیون تومان (روزانه ۴۶۶ هزار تومان) و سود ناخالص در هتل فجر لاهیجان (آبشار) فقط ۱۳ میلیون تومان (روزانه ۳۶ هزار تومان) بوده است.
بر اساس توضیحات حسابرس صورت مالی، زیان انباشته شرکت در تاریخ صورت وضعیت مالی (ترازنامه) از سرمایه ثبتشده شرکت بیشتر شده است. به همین دلیل، شرکت مشمول ماده ۱۴۱ قانون تجارت اصلاحی میشود. بنابراین هیات مدیره موظف است مجمع عمومی فوقالعاده صاحبان سهام را تشکیل دهد تا سهامداران طبق قانون درباره آینده شرکت تصمیمگیری کنند. درآمد یک مجتمع اقامتی روزانه فقط ۲۸ هزار تومان!
بر اساس صورت مالی شرکت رفاهگستر، طی سال ۱۴۰۳ در بین ۳۰ مرکز، بالاترین درآمد عملیاتی مربوط به رستوران مرکزی با ۵۶ میلیارد تومان بوده و پس از آن مربوط به مجتمع اقامتی رفاهی بندر انزلی با حدود ۳۷ میلیارد تومان و در رتبه سوم مربوط به مجتمع پذیرایی شمسآباد تهران با کمتر از ۱۷ میلیارد تومان است. در مجموع از حدود ۳۰ مرکز اقامتی، درآمد ۱۰ مرکز بالای ۱۰ میلیارد تومان و ۲۰ مرکز زیر ۱۰ میلیارد تومان است.
اما کمترین درآمد عملیاتی نیز مربوط به مجتمع اقامتی تنکابن با حدود ۱۰ میلیون و ۲۰۰ هزار تومان است. پس از این مرکز، درآمد مجتمع اقامتی فانوس دریا در نوشهر حدود ۳۴ میلیون تومان و درآمد مجتمع اقامتی فشم تهران کمی بیش از ۵۶ میلیون تومان است. اگر درآمد عملیاتی این سه مرکز را به کل سال تقسیم کنیم، درآمد آنها روزانه به حدود ۲۸ تا ۱۵۰ هزار تومان میرسد. شاید طنز به نظر برسد اما سه مرکز مذکور حتی به اندازه فروش یک عدد چیپس، پفک یا بستنی هم درآمد عملیاتی ندارند.
پس از سه مرکز مذکور که کمترین درآمد عملیاتی را طی سال ۱۴۰۳ داشتند، درآمد عملیاتی ۱۷ مرکز دیگر نیز بین یک تا ۹ میلیارد تومان بوده است. این اعداد شاید نسبت به اعداد سه مرکز قبلی زیاد به نظر برسند اما اگر به کل سال تقسیم کنیم، درآمد ۱۷ مرکز اقامتی و رستوران شرکت رفاه گستر روزانه بین ۳ تا ۲۴ میلیون تومان خواهد بود.
عاملان زیان دهی
عملکرد مالی مراکز اقامتی وابسته به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری را باید در چارچوب گستردهتر فعالیتهای اقتصادی نهادهای عمومی و شبهدولتی بررسی کرد. یکی از مسائل ساختاری در این حوزه، تداوم بنگاهداری و تصدیگری نهادهای عمومی در فعالیتهایی است که در حالت عادی میتوانند توسط بخش خصوصی انجام شوند.
بخشی از فعالیتهای این شرکتها از سوی خود صندوق انجام شده و بخشی از تصدیگری آنها محصول تسویه بدهیهای دولت است که در قالب عنوان رد دیون به این مجموعهها واگذار شده است.
مدل فعالیت صندوقهای بازنشستگی به طور طبیعی با الگوی متعارف بنگاهداری خصوصی تفاوت دارد. هدف اصلی چنین مجموعههایی لزوما حداکثرسازی سود نیست و در بسیاری از موارد، ارائه خدمات رفاهی به کارکنان و مدیران در اولویت قرار میگیرد. در نتیجه، کاهش قیمت خدمات، تخفیفهای گسترده و یارانههای پرداختی میتواند فاصله میان درآمد و هزینه را افزایش دهد.
در مورد مراکز اقامتی شرکت رفاهگستر نیز در صورتهای مالی، یکی از دلایل زیاندهی، «عدم استفاده سازمان تامین اجتماعی از کل ظرفیت این مراکز اقامتی و مدیریت اختصاصی این مراکز» عنوان شده است. بنابراین بخشی از مساله به پایین بودن میزان استفاده از ظرفیت این مجموعهها بازمیگردد.
در صفحه ۱۳ یادداشت توضیحی صورت مالی، دلیل زیاندهی به این صورت توضیح داده شده است: «از آنجایی که بخش عمده درآمدهای شرکت از محل سازمان تامین اجتماعی حاصل میگردد و کسب درآمد در مراکز، ارتباط مستقیم با میزان استفاده توسط کارکنان سازمان تامین اجتماعی دارد. بنا بر این رکود اکثر مراکز به دلیل میزان استفاده پایین آن مرکز توسط کارکنان سازمان تامین اجتماعی است.»
سابقه این موضوع نیز به سالهای قبل محدود نمیشود. در گزارش تحقیق و تفحص مجلس از سازمان تامین اجتماعی که در سال ۱۳۹۲ قرائت شد، عملکرد شرکت رفاهگستر و سازمان تامین اجتماعی در حوزه خدمات اقامتی طی سالهای ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۲ مورد انتقاد قرار گرفته بود.
طبق این گزارش، شرکت رفاهگستر در سال ۱۳۹۱ طی ۱۳ نوبت، مجموعا ۸.۴ میلیارد تومان از سازمان تامین اجتماعی بابت علیالحساب یارانه غذا، تجهیز و اقامت دریافت کرده بود؛ این رقم در سال ۱۳۹۰ حدود ۲.۳ میلیارد تومان اعلام شده بود. گزارش تحقیق و تفحص مجلس همچنین به تفاوت سطح پرداختی کارکنان رفاهگستر با حداقل دستمزد آن سال اشاره کرده و مواردی مانند خرید خودروی شاسیبلند را نیز مورد انتقاد قرار داده بود.
پرواضح است در بخش خصوصی، تداوم چنین شرایطی در نهایت میتواند به توقف فعالیت بنگاه منجر شود اما در مجموعههای وابسته به دولت و نهادهای عمومی، زیان میتواند از منابع همان نهاد جبران شود. به این ترتیب، مساله اصلی از سودآوری یک بنگاه به نحوه تخصیص منابع عمومی و حق بیمهشدگان تغییر میکند. دور زدن قانون به سبک صندوقهای بازنشستگی
ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶، ایجاد و اداره مجموعههایی مانند مهمانسرا، زائرسرا، مجتمعهای رفاهی و مسکونی، فضاهای ورزشی و تفریحی و موارد مشابه توسط دستگاههای اجرایی را ممنوع کرده است. با این حال، در عمل بخشی از نهادهای عمومی همچنان مالک یا بهرهبردار مجموعههای اقامتی و رفاهی هستند و برای استفاده کارکنان و مدیران از این امکانات، تخفیف یا یارانه در نظر میگیرند.
در تبصره ۲ این ماده آمده، در مناطق محروم کشور تا زمانی که از نظر نیروی انسانی کارشناس و متخصص توسعه نیافتهاند، با تصویب هیات وزیران از حکم این ماده مستثنی هستند. این درحالی است که بررسیها نشان میدهد اغلب مراکز اقامتی، رفاهی و رستورانها در مناطق خوشآبوهوای کشور همچون شمال کشور، کیش، قشم و مشهد قرار دارند. به عبارتی، در کنار مساله عملکرد مالی مراکز اقامتی، موضوع مهمتر به استمرار مالکیت و مدیریت این مجموعهها توسط دستگاههای دولتی و عمومی بازمیگردد.
در دولتهای مختلف نیز موضوع واگذاری مراکز اقامتی دولتی بارها مطرح شده است. از سال ۱۳۹۵ در دولت روحانی و سپس از اواخر سال ۱۴۰۰ در دولت سیزدهم، بر ضرورت واگذاری این مراکز تاکید شد.
انتظار میرفت اجرای این سیاست علاوه بر کاهش هزینههای دولت و نهادهای عمومی، زمینه رقابت بیشتر در بازار اقامت، کاهش تبعیض میان کارکنان بخش دولتی و خصوصی و افزایش دسترسی عموم مردم به ظرفیتهای گردشگری را فراهم کند.
با این حال، شواهد موجود نشان میدهد بخش قابل توجهی از این ظرفیت همچنان در اختیار دستگاهها و نهادهای دولتی و عمومی قرار دارد. برای نمونه، مهران حسنی، معاون گردشگری ادارهکل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی مازندران در فروردین ۱۴۰۱، اعلام کرد حدود ۲۴ هزار تخت اقامتی در این استان متعلق به نهادها و دستگاههای دولتی است. علاوه بر این، حدود ۱۳ هزار ظرفیت پذیرایی شامل سالنهای پذیرایی و رستوران نیز در اختیار این مجموعهها قرار دارد.
این ظرفیت فقط به مازندران محدود نیست. در مهرماه ۱۴۰۲، معاون گردشگری ادارهکل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی خراسان رضوی نیز اعلام کرد بر اساس آمار ارائهشده از سوی نهادهای مختلف، حدود ۵۰۰ واحد اقامتی دولتی در مشهد و استان وجود دارد. به گفته وی، این واحدها با سرمایه دولت و از محل بیتالمال ایجاد شدهاند، از معافیت مالیاتی برخوردارند و در عین حال درآمدی برای دولت ایجاد نمیکنند و بهرهوری مناسبی نیز ندارند.
در مجموع، مساله مراکز اقامتی صندوقهای بازنشستگی را میتوان بخشی از یک مساله بزرگتر دانست؛ اولا تداوم تصدیگری نهادهای عمومی در فعالیتهای اقتصادی که باید در دست بخش خصوصی باشد، دوما استفاده ناکافی از ظرفیتهای موجود و انتقال هزینه ناکارآمدی به منابع عمومی، سوما ایجاد تبعیض بین مدیران و کارکنان بخش دولتی و عمومی و شبهدولتی با بخش خصوصی و چهارما ایجاد تبعیض بین مدیران بخش عمومی با کارکنان همان بخش و بازنشستگان. سهم اقامتگاههای سازمانی از گردشگری ایران کمتر از ۲ درصد
خالی ماندن و رها شدن اقامتگاههای سازمانی از این منظر قابل تامل هستند که بر اساس گزارش رسمی مرکز آمار ایران از وضعیت گردشگری داخلی، از نظر اقامت در بهار ۱۴۰۴، حدود ۶۷ درصد از اقامتها در خانه بستگان و آشنایان صورت گرفته و پس از آن، ویلاها و آپارتمانهای شخصی با ۱۲.۴ درصد و ویلاها و آپارتمانهای اجارهای با حدود ۹ درصد قرار دارند. اقامتگاههای رسمی همچون هتلها، مهمانسراها و... کمتر از ۶ درصد، اقامتگاههای سازمانی نزدیک به ۲ درصد، چادر یا کمپ شخصی حدود ۲ درصد و سایر اقامتگاهها نیز حدود ۱.۷ درصد داشتهاند.
این داده ها نشان می دهد با وجود هزینههای کلان دستگاههای دولتی و نهادهای عمومی برای احداث و نگهداری از مراکز اقامتی، این مراکز سهم کمتر از دو درصدی را در اقامت و سفرها دارند. این درحالی است که مجموع شاغلان نهادهای دولتی و عمومی سهم ۱۴ درصدی از کل شاغلان کشور را در دست دارد. به عبارتی، این مراکز حتی به کارکنان دستگاهها و نهادهای عمومی و دولتی هم تخصیص پیدا نمیکند و عملا بسیاری از مراکز بلااستفاده میماند.
همچنین با توجه به اهداف سفر در فصل بهار و به خصوص عید نوروز، این الگو نشاندهنده غلبه اقامتهای غیررسمی در سفرهای بهاری و وابستگی بالا به شبکههای خانوادگی است؛ الگویی که اگرچه از نظر فرهنگ دیدوبازدید نوروزی دارای اهمیت بالایی است اما توسعه زیرساختهای اقامتی رسمی را نیز با چالش مواجه میسازد. بدینصورت که سهم قابل توجهی از اقامتها در خارج از حوزه رسمی گردشگری انجام میشود و سفرهایی که میتوانست به گردش مالی در جامعه میزبان منجر شود، وارد مسیرهای غیررسمی یا حمایت خانوادگی شده است.
در کل، با توجه به اهداف سفر ایرانیان در بهار که دیدوبازدید نوروزی از بستگان و دوستان در اولویت قرار دارد، قابل پیشبینی است که اقامت در منازل بستگان در این فصل بیشتر از سایر فصول باشد.
گفتنی است که مسائل اقتصادی (مانند هزینه بالای اقامت در منزل بستگان برای مالک خانه) و تحولات اجتماعی (مانند تغییرها در سبک زندگی جمعی) در حال وقوع، میتوانند به تدریج از سهم اقامت در منازل آشنایان کاسته و در نتیجه ضرورت برنامهریزی و تدوین سیاستهایی برای تامین اقامتگاههای مقرونبهصرفه برای اقشار کمدرآمد را پررنگتر کند؛ چراکه عامل اقامت میتواند در آینده باعث خودداری بسیاری از خانوارها، به ویژه خانوارهای کمدرآمد از سفرها شود. مجموع این اتفاقات، واگذاری و آزادسازی مراکز اقامتی فاقد درآمد و رهاشده از سوی صندوقهای بازنشستگی برای تعادلبخشی به بازار سفر و گردشگری را ضروری میسازد.
ظرفیتهایی که رها شدهاند
در خصوص زیاندهی مراکز اقامتی سازمان تامین اجتماعی و به طور کلیتر، مراکز اقامتی صندوقهای بازنشستگی، دو دیدگاه کلی وجود دارد. فعالان کارگری و نمایندگان بیمهشدگان صندوقهای بازنشستگی میگویند این ظرفیتها به جای خالی رها شدن، باید با قیمتهای منصفانهای در اختیار کارگران، بیمهشدگان و بازنشستگان این صندوقها نیز قرار گیرد. به اعتقاد آنها، این اتفاق علاوه بر اینکه عدالتمحور بوده، منجر به خروج این مراکز از زیان نیز خواهد شد.
اما در سمت مقابل، کارشناسان میگویند تخصیص این مراکز به کارگران علاوه بر اینکه خود منجر به شکلگیری صف و رانت نیز خواهد شد، همه ناکارآمدیهای صندوقهای بازنشستگی در حوزه بنگاهداری را بیشتر خواهد کرد. پس بهترین راهکار، فشار دولت به واگذاری و فروش این مراکز از سوی صندوقهای بازنشستگی به بخش خصوصی است. به اعتقاد آنها، منطقی است ظرفیتهای اقامتی و گردشگری صندوقها با سازوکاری شفاف، به بخش خصوصی واگذار شود؛ در غیر این صورت، وجود دهها مرکز اقامتی با ظرفیت خالی و زیانده، نه فقط مزیت رفاهی ایجاد نمیکند، بلکه میتواند به یک هزینه مستمر برای منابع صندوقهای بازنشستگی تبدیل شود.
اما رها شدن یا خالی ماندن اغلب این مراکز اقامتی درحالی است که آمار سفرهای داخلی نشان میدهد یکی از دلایل کاهش سفرهای ایرانیان یا همان گردشگری داخلی، قیمت بسیار بالا و دور از دسترس مراکز اقامتی است، به طوری که طبق گزارش گردشگری داخلی مرکز آمار ایران، در بهار سالهای ۱۳۸۷ تا ۱۴۰۴، سهم افرادی که به دلیل فشار هزینهها از سفر صرفنظر کردهاند، افزایش قابل توجهی داشته است.
در سال ۱۳۹۶ حدود ۶۸.۵ درصد افراد مورد بررسی سفر رفته بودند و سهم سفرنرفتهها ۳۱.۵ درصد بود. این وضعیت در سال ۱۳۹۷ نیز تقریبا مشابه بود و ۶۸.۷ درصد افراد سفر رفته و فقط ۳۱.۳ درصد سفر نرفته بودند. اما در سالهای بعد، سهم سفرنرفتهها روندی افزایشی پیدا کرده؛ به طوری که در سال ۱۴۰۳، سهم افراد سفرنرفته به ۴۷.۶ درصد و در سال ۱۴۰۴ به ۵۵.۲ درصد رسید. به عبارت دیگر، در فاصله سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۴، سهم سفرنرفتهها حدود ۲۴ واحد درصد افزایش یافته است.
البته نمیتوان همه این تغییر را صرفا به افزایش قیمت اقامت نسبت داد. کاهش قدرت خرید خانوار، افزایش هزینه حملونقل، مواد غذایی، تفریح و سایر هزینههای مرتبط با سفر نیز در کاهش تقاضای سفر موثر هستند. با این حال، اقامت یکی از مهمترین اجزای هزینه سفر است و افزایش قیمت هتلها، مراکز اقامتی و سایر خدمات اقامت میتواند سفر را برای خانوارهای کمدرآمد و متوسط از یک کالای قابل مصرف به یک کالای قابل حذف تبدیل کند.
در شرایطی که خانوار با افزایش همزمان هزینههای مسکن، خوراک، حملونقل و سایر نیازهای ضروری مواجه است، هزینه سفر معمولا یکی از نخستین هزینههایی است که حذف یا محدود میشود.
مرکز پژوهشهای مجلس در این خصوص در گزارشی با عنوان «بررسی وضعیت گردشگری داخلی به منظور دستیابی به چالشهای سیاستی این حوزه» بیان میدارد، مسیر صحیح توسعه گردشگری، رونق و پایدارسازی گردشگری داخلی است؛ زیرا اینگونه از گردشگری نسبت به محرکهای منفی رسانهای، مشکلات فصلی بودن تقاضا و تحولات سیاسی و اقتصادی بینالمللی، وابستگی کمتری نشان میدهد و بهترین نوع توزیع و بازتولید منابع اقتصادی را ممکن میکند.
در این گزارش گفته شد در دهههای اخیر، جهتگیری مناسبی در مورد سیاستگذاری گردشگری داخلی رخ نداده و توزیع سفر در بین خانوارها به صورت عادلانهای رخ نداده و شکاف رفاهی موجب شده تا خانوارهای بیشتری به فکر کاهش هزینههای سفر باشند.
